Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 28 stycznia 2015 r. oddalił skargę A. S. i M. S. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia budowy tymczasowego obiektu budowlanego – pawilonu gastronomicznego o wymiarach 6,5 m na 3,8 m na działce nr [...], położonej w miejscowości S., ul. [...], gm. M. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
A. S. oraz M. S. [...] maja 2014 r. złożyli w Starostwie Powiatowym w K. zgłoszenie zamiaru przystąpienia do robót budowlanych, polegających na budowie opisanego wyżej tymczasowego obiektu budowlanego. Wniosek podpisany został jedynie przez A. S. Starosta K. postanowieniem z [...] czerwca 2014 r. nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia zgłoszenia między innymi poprzez podpisanie wniosku - zgłoszenia przez wszystkich wnioskodawców w terminie do dnia 23 czerwca 2014 r.
A. S. w piśmie z 23 czerwca 2014 r. wyraził przekonanie, że złożone zgłoszenie zawiera wszystkie składniki wymagane przepisem art. 63 § 2 i § 3 k.p.a. Brak podpisu M. S. na zgłoszeniu i na załącznikach ma taki skutek, że wyłącznie w odniesieniu do tej strony postępowania organ winien był wystosować wezwanie o uzupełnienie podpisu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. i w zależności od tego czy braki zostałyby uzupełnione, czy też nie – jedynie ta strona objęta byłaby skutkami prawnymi dokonanego zgłoszenia lub też jej podanie pozostawione byłoby bez rozpatrzenia. A.S. wskazał ponadto, że postanowienie zostało mu doręczone po upływie 30 dni od doręczenia zgłoszenia i tym samym nie może być przeszkodą do rozpoczęcia robót budowlanych objętych zgłoszeniem.
W dniu 18 lipca 2014 r. do Starostwa Powiatowego w K. wpłynęło pismo M. S., w którym oświadczył, że nie uzupełni podpisu na zgłoszeniu, wobec faktu iż wskutek upływu 30 dni od dnia doręczenia organowi zgłoszenia (podpisanego przez A. S.), organ powiatowy nie doręczył A. S. sprzeciwu w formie decyzji, ani postanowienia nakładającego obowiązek uzupełnienia przedmiotowego zgłoszenia.
Starosta K. decyzją z [...] lipca 2014 r., na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) wniósł sprzeciw do zgłoszenia budowy, wskazując, że inwestorzy nie uzupełnili wskazanych w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2014 r. braków wniosku.
A. S. i M. S. złożyli od powyższej decyzji odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i o umorzenie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu podnieśli, że ze względów formalnoprawnych zaskarżona decyzja mogła być wydana jedynie wobec A. S. Skoro bowiem M. S. nie uzupełnił podpisu na zgłoszeniu to należało przyjąć, że nie dokonał on zgłoszenia i dlatego nie mogła być wydana wobec niego zaskarżona decyzja.
Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z [...] sierpnia 2014 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i "umorzył sprzeciw do zgłoszenia budowy" tymczasowego obiektu budowlanego.
Wojewoda wskazał, że zgłoszenie z [...] maja 2014 r. z powodu braku podpisu M. S. narusza art. 63 § 3 k.p.a. Zatem organ I instancji zobowiązany był wezwać inwestora do uzupełnienia w terminie siedmiu dni powyższego braku formalnego podania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. z pouczeniem, że jego nieusunięcie spowoduje pozostawienie zgłoszenia bez rozpoznania. Starosta K. zobowiązanie do usunięcia powyższego braku zawarł w postanowieniu z [...] czerwca 2014 r. łącznie z innymi stwierdzonymi przez ten organ brakami zgłoszenia. Następnie, w związku z nieuzupełnieniem zgłoszenia, decyzją z [...] lipca 2014 r. wniósł sprzeciw do budowy tymczasowego obiektu budowlanego w sytuacji, gdy brak formalny w postaci braku podpisu jednego z dwóch inwestorów działających łącznie nie mógł doprowadzić do wydania decyzji o sprzeciwie. Brak podpisu na wniosku, stosownie do art. 64 § 2 k.p.a., skutkuje bowiem pozostawieniem wniosku bez rozpoznania.
Wojewoda zauważył ponadto, że M. S. w piśmie z [...] lipca 2014 r. oświadczył, że nie uzupełni podpisu na zgłoszeniu, w sytuacji, gdy miał możliwość wycofania swojego udziału w zgłoszeniu, co umożliwiłoby organowi powiatowemu rozpatrzenie zgłoszenia jako wniesionego wyłącznie przez A. S. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że brak formalny zgłoszenia nie mógł doprowadzić do wydania przez Starostę K. decyzji o sprzeciwie i dlatego uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył sprzeciw do zgłoszenia M. S. i A. S. w sprawie budowy tymczasowego obiektu budowlanego - pawilonu gastronomicznego.
Wojewoda wyjaśnił również, że upływ 30-dniowego terminu, wskazanego w art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane nie stanowi upoważnienia do realizacji inwestycji wówczas, gdy przed upływem tego terminu właściwy organ nałoży postanowieniem obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w granicach określonych w art. 30 ust.
2. Dla zachowania terminu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego konieczne jest jedynie wydanie i wysłanie (a nie doręczenie) przed upływem tego terminu albo sprzeciwu, albo postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia.
W przedmiotowej sprawie Starosta K. postanowieniem z [...] czerwca 2014 r., nadanym w palcówce pocztowej w dniu 10 czerwca 2014 r. (czyli przed upływem 30 dni od wniesienia zgłoszenia) nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia zgłoszenia do dnia 23 czerwca 2014 r. Tym samym decyzja Starosty K. z [...] lipca 2014 r. została wydana z zachowaniem terminu określonego w art. 30 ust. 5 - Prawa budowlanego.
A.S. i M. S. złożyli skargę na wyżej opisaną decyzję, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz decyzji organu I instancji w odniesieniu do M.S. i o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości w odniesieniu do A. S. Ich zdaniem, do zgłoszenia zamiaru przeprowadzenia robót budowlanych, jako oświadczenia woli mającego wywołać określony skutek prawny, mają zastosowanie, oprócz przepisów ustawy Prawo budowlane (dotyczących wymogów formalnych) także przepisy prawa cywilnego - art. 78 § 1 k.c. i art. 245 k.p.c. Skoro zatem M. S. nie podpisał zgłoszenia i dodatkowo w piśmie z 16 lipca 2014 r. oświadczył, że nie uzupełni podpisu, to tym samym w sprawie nie mamy do czynienia ze zgłoszeniem dokonanym przez M. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę.
Sąd w pierwszej kolejności wskazał, iż tryb postępowania organu do którego zostało złożone zgłoszenie o zamiarze przystąpienia do robót budowlanych, rozumiany może być dwojako. Istnieją poglądy, iż zgłoszenie, o którym mowa w art. 30 ustawy Prawo budowlane, nie jest wnioskiem (podaniem) w rozumieniu art. 61 k.p.a., który wymagałby załatwienia przez organ jako sprawy administracyjnej. Jest to w istocie oświadczenie woli inwestora o zamiarze przystąpienia do realizacji konkretnej inwestycji budowlanej, a jego milczące przyjęcie przez właściwy organ jest zwykłą czynnością materialno-techniczną. Istnieją również poglądy, wedle których instytucja zgłoszenia stanowi swego rodzaju substytut pozwolenia na budowę, a samo zgłoszenie jest odpowiednikiem wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Zgłoszenie zaś, o którym mowa w art. 30 ustawy Prawo budowlane, inicjuje postępowanie administracyjne. Znajduje w nim zastosowanie regulacja ogólna z art. 61 § 1 k.p.a. Za tym ostatnim stanowiskiem opowiedział się Sąd I instancji.
Stwierdził zatem, że jeśli zgłoszenie posiada braki formalne, które w istocie uniemożliwiają mu nadanie biegu, takie jak brak podpisu osób zgłaszających zamiar budowy obiekty lub wykonania robót budowlanych, organ winien wezwać do uzupełnienia zgłoszenia, pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania, odpowiednio stosując tu art. 64 § 2 k.p.a. Jeżeli natomiast braki zgłoszenia dotyczą kwestii określonych przez art. 30 ustawy Prawo budowlane, wówczas organ skierować powinien zobowiązanie do inwestorów do jego uzupełnienia w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, pod rygorem wniesienia sprzeciwu.
Sąd zaznaczył przy tym, że nawet gdyby przyjąć, iż złożenie zgłoszenia nie stanowi podania w rozumieniu art. 61 k.p.a., a więc żądania wszczynającego postępowanie administracyjne, lecz jest oświadczeniem woli, określanym niekiedy mianem czynności materialno-technicznej, to niewątpliwie zgłoszenie takie musi być podpisane. Zdaniem Sądu, nie można zatem zaakceptować stanowiska, wedle którego organ miałby przedsięwziąć jakiekolwiek czynności weryfikujące merytorycznie złożone zgłoszenie, jeżeli nie posiadałoby ono wskazania inwestora (zgłaszającego) lub jego (ich) podpisu pod zgłoszeniem. Tak jak każde podanie w rozumieniu art. 61 k.p.a. dla wywarcia jakichkolwiek skutków procesowych powinno być podpisane, tak samo zgłoszenie powinno być podpisane przez osoby składające zgłoszenie (lub osoby przez nie do tej czynności odpowiednio umocowane). Brak podpisu zgłoszenia przez jednego z inwestorów nie pozwala na rozpatrywanie obarczonego takim brakiem zgłoszenia w trybie art. 30 Prawa budowlanego.
Wniesienie tak ułomnego zgłoszenia nie może również powodować skutku w postaci rozpoczęcia biegu terminu do ewentualnego wydania przez organy sprzeciwu, czy też postanowienia zobowiązującego do uzupełnienia braków zgłoszenia, które to braki, jak wynika z art. 30 Prawa budowlanego mają charakter materialno-prawny. W ocenie Sądu, nie sposób zaaprobować poglądu, aby organ zobowiązany był do badania zgłoszenia, które nie zostało podpisane przez osoby wskazane w nim jako inwestorzy.
Do robót budowlanych objętych zgłoszeniem nie może przystąpić jakikolwiek inwestor ale wyłącznie ci inwestorzy, którzy skutecznie złożyli zgłoszenie przyjęte bez sprzeciwu organu.
Sąd nie podzielił również stanowiska, wedle którego, w sytuacji gdy jeden ze współinwestorów nie podpisuje zgłoszenia, a następnie odmawia uzupełnienia tego braku, to stało się ono bezprzedmiotowe wobec upływu 30-dniowego terminu do wniesienia przez organ sprzeciwu. Organ I instancji prawidłowo więc postąpił zwracając się do inwestorów o uzupełnienie braku formalnego zgłoszenia polegającego na braku podpisu jednego z dwóch współinwestorów przedsięwzięcia. Nieusunięcie tego braku oraz brak korekty treści zgłoszenia (do jednego inwestora), nie dawały podstaw do procedowania sprawy w ramach przepisów prawa budowlanego i wydania sprzeciwu, co trafnie skonstatował organ drugiej instancji, umarzając postępowanie w tym przedmiocie.
W ocenie Sądu, bez istotnego znaczenia na wynik sprawy ma nieco niefortunnie sformułowana treść zaskarżonego rozstrzygnięcia o "umorzeniu sprzeciwu do zgłoszenia", zamiast umorzenia postępowania w sprawie złożonego zgłoszenia, którego prowadzenie, wobec nieusunięcia braków formalnych polegających na jego podpisaniu, było bezprzedmiotowe. Nie było przy tym podstaw do wniesienia przez organ sprzeciwu, bowiem brak formalny polegający na braku podpisu zgłoszenia, nie jest brakiem do usunięcia którego organ byłby uprawniony żądać w drodze postanowienia, o którym mowa w art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.
Za chybiony Sąd uznał zarzut skargi dotyczący niewłaściwej interpretacji art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że w sprawie nie doszło do sytuacji uprawniającej stronę do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie zgłoszenia budowy tymczasowego obiektu budowlanego, bowiem po pierwsze, organ I instancji w otwartym terminie do wniesienia sprzeciwu wydał postanowienie z dnia [...] czerwca 2014 r. w trybie art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane a po drugie, w terminie 30 dni liczonym po upływie terminu do uzupełnienia braków zgłoszenia, wydał decyzję z dnia [...] lipca 2014 r. o sprzeciwie do zgłoszenia budowy obiektu budowlanego.
Pomimo, iż w konsekwencji decyzja organu I instancji została uchylona, to w kontekście jej skutków procesowych jakie wywoływała w okresie obowiązywania i poczynionych wyżej rozważań o bezskuteczności złożonego zgłoszenia, niepodpisanego przez wymienionych w nim inwestorów, twierdzenie skarżących, iż doszło do sytuacji uprawniającej do rozpoczęcia opisanych w zgłoszeniu robót budowlanych jest - zdaniem Sądu - niezasadne.
W takim stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, nie znajdując podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
W skardze kasacyjnej wniesionej przez A. S. i M. S., reprezentowanych przez radcę prawnego, podniesiono następujące zarzuty:
- I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 1 § 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych, poprzez:
- 1. wadliwe przyjęcie przez Sąd I instancji zastosowania przepisów art. 61 § 1 i art. 64 § 2 k.p.a. łącznie do zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, dokonanego przez A. S. i M.S. zamiast wyłącznie do zgłoszenia dokonanego przez M. S.;
- 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niewyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu II instancji, która nie kończy postępowania w sprawie, bowiem uchyla w całości decyzję organu I instancji, a nie będąc decyzją kasacyjną, nie umarza postępowania w sprawie, co narusza art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.,
- 3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez niewyelimimowanie z obrotu prawnego decyzji organu odwoławczego w odniesieniu do M. S., niebędącego stroną w niniejszej sprawie, która dotknięta jest nieważnością na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.
- II. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną interpretację przepisu art. 30 ust. 5 zdanie drugie ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że w sprawie nie doszło do sytuacji uprawniającej A. S. do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie zgłoszenia budowy tymczasowego obiektu budowlanego - pawilonu gastronomicznego w S. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie, nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 61 § 1 i art. 64 § 2 k.p.a. należy na wstępie wskazać, że nie jest kwestionowane przez skarżących kasacyjnie, iż wezwanie do usunięcia braków formalnych zgłoszenia budowy, należy oceniać w aspekcie art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 30 ustawy - Prawo budowlane. Skarżący kasacyjnie wywodzą jednakże, że zastosowanie powyższych trybów powinno mieć miejsce indywidualnie wobec każdego z wnioskodawców. Z poglądem tym nie sposób się zgodzić.
Należy wskazać, że zgłoszenie, uregulowane w art. 30 Prawa budowlanego, stanowi jednostronną czynność prawną, jaką dokonuje inwestor. Brak jest jednakże legalnej definicji inwestora. Należy przyjąć, że dla wykładni tego pojęcia istotny jest aspekt woli danego podmiotu w inicjowaniu, rozpoczęciu i kontynuowaniu procesu budowlanego. W tym rozumieniu inwestorem byłby zawsze podmiot, bez którego woli i aktywności dany proces budowlany nie mógłby się rozpocząć ani być kontynuowany. Zgłoszenie o zamiarze budowy obiektu, dla którego nie jest wymagane pozwolenie na budowę, posiada charakter procesowy, stanowiąc formę wszczęcia szczególnego postępowania administracyjnego uregulowanego w ustawie - Prawo budowlane. Zgłoszenie to pochodzić powinno od inwestora - w rozumieniu oznaczonego podmiotu, bądź podmiotów, zainteresowanych rozpoczęciem budowy. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, w zgłoszeniu zamiaru budowy obiektu budowlanego - tymczasowego pawilonu gastronomicznego, jako inwestora wskazano M. S. i A. S. Nie sposób więc przyjąć, że samoczynnie, na skutek braku odpowiedzi na wezwanie o uzupełnienie braków formalnych przez jedną z tych osób, organ mógł ingerować w dokonane zgłoszenie dokonując zmian w kwalifikacji podmiotów oznaczonych we wniosku jako "inwestor".
Należy zatem podzielić pogląd Sądu I instancji, że skutek procesowy braku podpisu przez jednego z inwestorów, obarcza brakiem formalnym dokonane zgłoszenie w odniesieniu do wszystkich podmiotów określonych we wniosku jako "inwestor". Powyższa wadliwość oznaczała brak kompletności zgłoszenia przedłożonego organowi. Wobec powyższego nieskuteczny pozostał zarzut naruszenia art. 61 § 1 i art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
Nieuzasadnionym w związku z powyższym pozostawał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., który określa skutek uwzględnienia przez sąd I instancji skargi poprzez stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W okolicznościach sprawy, nie doszło do powoływanej w skardze kasacyjnej przyczyny nieważności unormowanej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Stroną w sprawie z odwołania wniesionego od decyzji Starosty K. z [...] lipca 2014 r. byli inwestorzy: A. S. i M. S., którzy - co warto zaakcentować - będąc zastępowani przez radcę prawnego wnieśli ten środek zaskarżenia jednym pismem. Nie doszło zatem do skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, o czym stanowi art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.
Odmawiając słuszności zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. należy stwierdzić, że nie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w kontekście wskazywanej w skardze kasacyjnej wadliwości zaskarżonej decyzji wynikającej z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten określa jeden z rodzajów decyzji organu odwoławczego wskazując, że organ ten wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Należy stwierdzić, że wydana w sprawie decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego odpowiada przywołanej treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ ten bowiem uchylił decyzję Starosty K. wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia budowy i umorzył postępowanie w tej sprawie.
Nieskutecznym pozostawał zarzut naruszenia art. 30 ust. 5 zd. drugie ustawy Prawo budowlane. W świetle powołanego przepisu, do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Jak podkreśla się w doktrynie, upływ terminu (30 dni), oznacza dla inwestora (zgłaszającego) prawo do rozpoczęcia budowy lub robót budowlanych, o zamiarze wykonywania których informował organ w zgłoszeniu. Dla organu administracji architektoniczno-budowlanej upływ tego terminu oznacza koniec terminu, w którym powinien merytorycznie ocenić zgłoszenie, ewentualnie wezwać inwestora do uzupełnienia zgłoszenia, oraz utratę kompetencji do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw (por. A.Gliniecki w: Prawo budowlane. Komentarz. pod red.
A.Glinieckiego, LexisNexis, wyd. 2, s. 366). W niniejszej sprawie, jak wyjaśniono powyżej, brak było możliwości przyjęcia, że termin do zgłoszenia sprzeciwu biegł odrębnie wobec każdego z współinwestorów. Stroną jest bowiem oznaczony we wniosku inwestor, nie zaś odrębnie każda z osób, których zamiarem jest wspólne zrealizowanie wnioskowanej inwestycji. Powyższe czyni nieskuteczną argumentację skargi kasacyjnej opartą na stwierdzeniu, że termin uprawniający do rozpoczęcia robót budowlanych biegnie odrębnie dla każdego ze współinwestorów i pozostaje bez wpływu na uprawnienia pozostałych.
W świetle powyższego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.