Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 285/17, oddalił skargę Miasta [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] grudnia 2016 r., którą utrzymano w mocy decyzję tego organu z [...] czerwca 2016 r. o odmowie skreślenia z rejestru zabytków odcinka G. – N. linii kolejki wąskotorowej B. – K. – M. i o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie skreślenia z rejestru zabytków budynku dworca T. Z wnioskiem o skreślenie z rejestru zabytków wskazanego zabytku wystąpiło Miasto [...] powołując się na art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] czerwca 2016 r. odmówił skreślenia zabytku z rejestru zabytków, przyjmując w oparciu o opinię Narodowego Instytutu Dziedzictwa z 11 maja 2016 r., że zabytek zachował wartość historyczną i naukową.
Postępowanie administracyjne w zakresie budynku dworca T. umorzono, gdyż w odniesieniu do tego zabytku Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydał decyzje o odmowie skreślenia z rejestru zabytków z [...] kwietnia 2016 r. i [...] czerwca 2016 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] grudnia 2016 r., po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek wniosku skarżącej, utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] czerwca 2016 r.
W skardze kasacyjnej Miasta [...], zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczono następujące podstawy kasacyjne.
- 1. Naruszenie art. 3 pkt 2 pkt 1 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji uznał za zgodną z prawem zaskarżoną decyzję, mimo że organ administracji naruszył:
- - art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez to, że nierzetelnie i niewyczerpująco rozpatrzył materiał dowodowy, że przekroczył granice uznania administracyjnego oraz przez to, że rozstrzygnięcie oparł na domniemanych okolicznościach faktycznych oraz wbrew zasadzie pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej,
- - art. 10 § 1 k.p.a. przez to, że nie zawiadomił skarżącej o zebraniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się,
- - art. 133 w zw. z art. 106 § 2 p.p.s.a., przez "wydanie rozstrzygnięcia z pominięciem twierdzeń i faktów podniesionych na rozprawie w dniu 25.01.2018 r.".
- 2. Naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że zabytek, którego dotyczy sprawa, nie stracił wartości historycznej.
- 3. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a. w zw. z przepisami powołanymi w poprzednich podstawach.
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Organ administracji w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że podstawy kasacyjne zawierające zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczą m.in. błędnej oceny dowodu z opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa. Twierdzi się, że w opinii tej wskazano, iż "w zasadzie nie zachowało się torowisko, a pozostały jedynie jego pozostałości na przecięciach ulic" oraz że podobne stanowisko w tej opinii zajęto w odniesieniu do zespołu stacyjnego G. – B. Dalej stwierdza się, że organ administracji dokonał błędnej oceny dowodu, gdyż stan zachowania dworca określił jako dostateczny. Zdaniem skarżącej konkluzja opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa w odniesieniu do tego budynku była taka, że budynek ten znajduje się w średnim stanie technicznym oraz że budynek magazynu przesyłkowego znajduje się w złym stanie technicznym.
Dalej przytoczono wypowiedzi doktryny prawa dotyczące przesłanki wykreślenia zabytku z rejestru zabytków podające jako przykłady wystąpienia takiej przesłanki śmierć techniczną obiektu, utratę walorów użytkowych i architektonicznych oraz brak możliwości rozpoznania pierwotnego wyglądu, a także konieczny remont, który sprowadza się do pełnej rekonstrukcji.
Uwzględniając powyższe nie można uznać, aby w skardze kasacyjnej podważono stanowisko Sądu pierwszej instancji, który uznał, że ocena dowodu z opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa dokonana przez organ administracji nie była wadliwa. W skardze kasacyjnej nie kwestionuje się faktów stwierdzonych w opinii, a więc opisu obiektu, który został uznany za zabytek i obecnie jest przedmiotem sprawy administracyjnej dotyczącej wykreślenia go z rejestru zabytków. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca mówiąc o błędnej ocenie dowodu z opinii ma na myśli to, że na podstawie tej opinii organ administracji uznał, iż stan zachowania dworca jest dostateczny. Jak się wydaje, zdaniem skarżącej stwierdzenie to nie jest uprawnione skoro z opinii wynika, że budynek ten znajduje się w średnim stanie technicznym, a budynek magazynu przesyłkowego jest w bardzo złym stanie technicznym. W skardze kasacyjnej nie wyjaśnia się jednak, jakie to ma znaczenie dla oceny całego obiektu wpisanego do rejestru zabytków, czyli linii kolejowej z infrastrukturą.
Należy w tym miejscu zauważyć, że w zaskarżonej decyzji przede wszystkim podano, opierając się na opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa, że wartość zabytkowa linii kolejki wąskotorowej na odcinku G. – N., wynika m.in. z tego, że zachowały się oryginalne budowle inżynierskie, to jest przepust oraz wiadukt, a także zespoły dworców T. i B. Można więc powiedzieć, że polemika w odniesieniu do jednego budynku, mianowicie magazynu przesyłkowego jest nieistotna. Niezależnie od tego zauważyć należy, że jeżeli w skład dworca wchodził budynek dworca i budynek magazynu i co do pierwszego stwierdzono, że jego stan techniczny jest średni, a co do drugiego, że jego stan techniczny jest zły, to nie jest nieuprawnione stwierdzenie, że stan zachowania dworca jest dostateczny.
W części uzasadnienia skargi kasacyjnej dotyczącej oceny dowodu z opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa wskazuje się, że w opinii tej stwierdzono, że w zasadzie nie zachowało się torowisko kolejki wąskotorowej. Jednakże z tego stwierdzenia nie wyprowadza się żadnych wniosków. Być może skarżącej chodzi o to, że w tej sytuacji nieuprawnione było stwierdzenie, że kolejka jest wciąż zabytkiem. Gdyby tak było to należy wskazać na dwie okoliczności. Po pierwsze, z opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa wynika, że zabytek w postaci linii kolejki wąskotorowej to nie jedynie torowisko, ale elementy infrastruktury takie jak przepusty, mosty i wiadukty, z których dwa, to jest przepust i wiadukt, jak wskazał organ administracji, a czego skarżąca w skardze kasacyjnej nie zakwestionowała, zachowały się.
Po drugie, z art. 6 ust. 1 zdanie wstępne ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.) wynika, że zabytki podlegają ochronie i opiece bez względu na stan zachowania.
Odnosząc się do tej części argumentacji skargi kasacyjnej, która sprowadza się do zacytowania wypowiedzi doktryny dotyczących przesłanek skreślenia zabytku z rejestru zabytków, wystarczy wskazać, że z ustaleń, których w skardze kasacyjnej się nie kwestionuje, a więc chociażby tego, że zachowały się budynki dworców, przepust i wiadukt oraz tego, że jest możliwe ustalenie przebiegu linii kolejki wąskotorowej na odcinku G. – N., wynika, że nie można mówić o śmierci technicznej zabytku, że jego pierwotny wygląd nie jest możliwy do rozpoznania oraz że jego remont wymaga przeprowadzenia pełnej rekonstrukcji.
Odnosząc się do wynikającego ze skargi kasacyjnej zarzutu przekroczenia granic uznania organu administracji, wskazać należy, że granice tego uznania zostały określone w art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie i opiece nad zabytkami, w którym stanowi się, że zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, zostaje skreślony z rejestru. Organ administracji uznał, że zabytek, który jest przedmiotem postępowania, nie utracił wartości historycznej i naukowej. Stwierdzenie to oparł na dowodzie z opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa, którego w skardze kasacyjnej skutecznie nie zakwestionowano. Stanowiska organu administracji nie można więc uznać za dowolne i niczym nie uzasadnione. Nie jest przy tym jasne, w skardze kasacyjnej tego bowiem nie wyjaśniono, co skarżąca rozumie przez oparcie rozstrzygnięcia na "domniemanych okolicznościach faktycznych".
Jak się wydaje takie sformułowanie w podstawie kasacyjnej zostało użyte tylko dlatego, że podobnego użyto w orzeczeniu, na które powołano się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Jednakże orzeczenie to nie ma nic wspólnego ze sprawą dotyczącą ochrony zabytków, gdyż dotyczy kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Podobnie odległe od rozpoznawanej sprawy są pozostałe orzeczenia powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na uzasadnienie zarzutu przekroczenia granic uznania organu administracji. Jest to o tyle istotne, że ocena, czy organ administracji działał w granicach uznanie, czy też granice te przekroczył, zależy od okoliczności konkretnego przypadku oraz tego, jak organ administracji swoje stanowisko uzasadnił. Nie są więc istotne ogólne poglądy wyrażone w orzeczeniach na temat uznania organu administracji i oceny jego zastosowania. Istotne są okoliczności konkretnej sprawy w kontekście granic uznania i argumentacji organu administracji dotyczącej motywów wyboru jednego z możliwych rozwiązań. Na ten temat w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie ma żadnej argumentacji. W związku z tym zarzut przekroczenia granic uznania organu administracji nie jest zasadny.
Przytaczając podstawy kasacyjne sformułowano zarzut naruszenia art. 133 w zw. z art. 106 § 2 p.p.s.a. w taki sposób, że naruszenie tych przepisów przypisano organowi administracji. Jest to oczywiste nieporozumienie, gdyż organ administracji nie mógł naruszyć przepisów regulujących postępowanie przed sądem administracyjnym. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zarzut naruszenia powołanych przepisów dotyczy Sądu pierwszej instancji. Przepisy te miały zostać naruszone przez to – jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej – że Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę podniesionej na rozprawie okoliczności, że decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] grudnia 2003 r. został wykreślony z rejestru zabytków odcinek linii kolejki wąskotorowej B. – K. – M. pomiędzy centrum G. i T. Zarzut ten powiązano ponadto z zarzutem naruszenia art. 8 i art. 10 § 1 k.p.a.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. uzasadnia się tym, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] grudnia 2003 r. są sprzeczne.
Natomiast uzasadniając zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. twierdzi się, że organ administracji nie zawiadomił skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Przy czym z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. odnosi się także do postępowania Sądu pierwszej instancji, który uznał, że mimo iż rzeczywiście organ administracji nie zawiadomił skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, to nie doszło do istotnego naruszenia powołanego przepisu. Skarżąca twierdzi, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż na skutek tego uchybienia nie mogła podnieść okoliczności związanej z wydaniem przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wspomnianej decyzji z [...] grudnia 2003 r.
Odnosząc się do przytoczonych zarzutów stwierdzić należy, że decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] grudnia 2003 r. nie wskazuje na sprzeczność w działaniach organu administracji. Z jej uzasadnia wynika, że o skreśleniu tego zabytku z rejestru zdecydowało to, że z tego odcinka kolejki wąskotorowej pozostało jedynie kilka odcinków torowiska o łącznej długości 28 m oraz, co szczególnie istotne, że nie pozostały żadne urządzenia i obiekty związane z tym torowiskiem. Jest to istotne, gdyż w rozpoznawanej sprawie kluczową okolicznością, która przesądziła o odmowie skreślenia zabytku z rejestru zabytków, było to, że pozostały także takie urządzenia jak przepust i wiadukt oraz budynki dwóch dworców.
W związku z tym uchybienie Sądu pierwszej instancji polegające na tym, że nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do twierdzeń skarżącej podniesionych na rozprawie 25 stycznia 2018 r. związanych z decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] grudnia 2003 r. nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.
Tym samym nie miało też istotnego wpływu na wynik sprawy uchybienie organu administracji polegające na tym, że organ ten nie zawiadomił skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Skarżąca twierdzi bowiem, jak już wskazano, że uchybienie to spowodowało, że nie mogła podnieść okoliczności związanej z wydaniem przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wspomnianej decyzji z [...] grudnia 2003 r., a więc okoliczności, która nie miała istotnego znaczenia w sprawie. Niezależnie od tego wskazać należy, że skarżąca nie wyjaśnia, dlaczego akurat to uchybienie miało przyczynić się do tego, że skarżąca nie mogła powołać się w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w 2016 r. na decyzję z [...] grudnia 2003 r., skoro ta decyzja istniała już wtedy od wielu lat.
Odnosząc się do podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wskazać należy na dwie kwestie. Po pierwsze, skoro w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie ustaleń faktycznych oraz dopuszczalnego marginesu uznania organu administracji to niezasadny jest także zarzut niewłaściwego zastosowania powołanego przepisu prawa materialnego. Trafnie bowiem uznano, że zabytek nie utracił wartości historycznych, co powoduje, że brak podstaw do wykreślenia go z rejestru zabytków. Po drugie, w podstawie kasacyjnej dotyczącej naruszenia art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami twierdzi się, że błędnie uznano, iż zabytek, którego dotyczy sprawa, nie utracił wartości historycznych. Pomija się zatem to, że według organu administracji zabytek ten nie utracił także wartości naukowej. Jest to istotne, gdyż zgodnie z definicją zabytku sformułowaną w art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.
Można więc stwierdzić, że zabytek, który został wpisany do rejestru zabytków ze względu na wartość historyczną i naukową może być wykreślony z tego rejestru tylko wtedy, gdy nie ma już ani wartości historycznej, ani naukowej.
Uwzględniając powyższe NSA uznał, że podstawy kasacyjne pierwsza i druga są niezasadne, co powoduje, że także niezasadna jest trzecia podstawa kasacyjna, zawierająca zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a. powiązany z zarzutem naruszenia przepisów prawa powołanych w poprzednich podstawach kasacyjnych.
W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.
Wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku, którym oddalono skargę, NSA na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od skarżącej na rzecz organu administracji zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.