Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1801/17 oddalił skargę A. B. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 24 sierpnia 2016 r. A. B. (obywatel [...]) wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytoriom Rzeczypospolitej Polskiej, uzasadniając go wykonywaniem pracy.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] odmówił udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
W dniu 21 stycznia 2017 r. cudzoziemiec upoważnił adw. M. K. do reprezentowania go w postępowaniu przed Szefem Urzędu do Spraw Cudzoziemców. 23 stycznia 2017 r. pełnomocnik ten złożył w imieniu cudzoziemca odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Następnie 21 lutego 2017 r. cudzoziemiec upoważnił J. W. do reprezentowania go przed wszelkimi organami w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, odwołując jednocześnie wszystkie pełnomocnictwa udzielone dotychczas w sprawie.
Pismem z dnia 2 maja 2017 r., które wpłynęło do organu odwoławczego 8 maja 2017 r., A. B. wniósł o cofnięcie odwołania w przedmiotowej sprawie. Swoje żądanie sformułował w następujący sposób: "Niniejszym, ja, B. A., składam wniosek o umorzenie mojego postępowania w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobytu czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ze względu na pracę".
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie o udzielenie A. B. zgody na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.). Organ odwoławczy powołał się na złożenie przez cudzoziemca "wniosku o cofnięcie odwołania" i uznał, że złożone oświadczenie nie będzie prowadziło do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo.
A. B. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi naruszenie: art. 137, art. 138 § 1 pkt 3, art. 137 oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z oświadczenia złożonego przez niego 14 czerwca 2017 r. przed notariuszem i w obecności biegłego tłumacza przysięgłego – na okoliczność, że oświadczenie stanowiące podstawę do umorzenia postępowania odwoławczego nie pochodzi od skarżącego oraz że zostało sporządzone bez udziału skarżącego i wbrew jego woli. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że nigdy nie składał oświadczenia ani "wniosku o cofnięcie odwołania" czy jakiegokolwiek oświadczenia, którego celem byłoby zakończenie postępowania przed wydaniem merytorycznej decyzji ostatecznej przez organ odwoławczy lub umorzenie niniejszego postępowania. W ocenie skarżącego dokument z dnia 2 maja 2017 r. został albo w całości sfałszowany, albo został spreparowany na karcie, podpisanej przez niego w przeszłości in blanco (w takiej sytuacji doszłoby do niezgodnego z prawem i wolą skarżącego wykorzystania takiego podpisu). Zdaniem skarżącego, biorąc pod uwagę stopień jego zaangażowania w prowadzone postępowanie odwoławcze, terminowe reagowanie na wezwania organu oraz fakt, że – choćby z uwagi na barierę językową – na żadnym etapie tego postępowania A. B. nie występował przed organami osobiście, organ odwoławczy wydał decyzję o umorzeniu postępowania zbyt pochopnie, nie zachowując należytej ostrożności procesowej i bez dokonania weryfikacji oświadczenia skarżącego (np. kontaktując się z pełnomocnikiem strony).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że podstawę umorzenia postępowania odwoławczego stanowi przepis art. 105 § 1 k.p.a. a przesłanką bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego jest w szczególności cofnięcie odwołania (art. 137 k.p.a.). W ocenie Sądu w piśmie z dnia 2 maja 2017 r. skarżący w sposób wyraźny i bezwarunkowy wyraził wolę cofnięcia odwołania, co stanowi pozytywną przesłankę do zastosowania art. 137 k.p.a. Wskazał, że organ przeanalizował, czy nie zachodzą negatywne przesłanki do zastosowania art. 137 k.p.a. i słusznie uznał, że takowe nie występują, czego nie kwestionował skarżący. Z tych przyczyn uznał, że brak jest podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.).
Zdaniem Sądu nie było również podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ skarżący nie wykazał, by doszło do sfałszowania dokumentu w postaci przedmiotowego oświadczenia o cofnięciu odwołania. Podkreślił, że od zasady, że fałsz dowodu powinien być wykazany orzeczeniem właściwego organu, istnieją dwa wyjątki: gdy postępowanie przed tym organem nie może być wszczęte na wskutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa i gdy sfałszowanie dowodu jest oczywiste. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie takie warunki nie występują.
W konsekwencji Sąd nie stwierdził także rażącego naruszenia przepisów procesowych wymienionych w skardze.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A. B., zaskarżając wyrok w całości.
Zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez całkowity brak oceny dowodu z dokumentu w postaci oświadczenia złożonego przez A. B., którego podpis na tym oświadczeniu został poświadczony notarialnie przed notariuszem Z. L. w kancelarii notarialnej przy ul. [...] w L., w obecności tłumacza przysięgłego z języka angielskiego, w dniu 14 czerwca 2017 r., Rep. A nr [...], w którym to dokumencie skarżący oświadcza, że nigdy nie składał oświadczenia ani wniosku o cofnięcie odwołania, którego celem byłoby zakończenie lub umorzenie postępowania o udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, prowadzonego przed Szefem Urzędu do Spraw Cudzoziemców, oraz zeznań skarżącego, co miało ten wpływ na treść rozstrzygnięcia, że prawidłowa ocena ww. dowodu prowadzić musi do przyjęcia, że umorzenie postępowania odwoławczego nastąpiło bez oświadczenia strony z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 137 k.p.a.;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego bezzasadne niezastosowanie i ograniczenie analizy prawnej w przedmiotowej sprawie do oceny, czy zachodziły podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy analiza postępowania przed organem odwoławczym i prawidłowa ocena dokumentu przedłożonego wraz ze skargą skutkować winna uchyleniem zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, tj. w szczególności art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., albowiem skarżący wykazał, że umorzenie postępowania nastąpiło bez wniosku strony (oświadczenie nie pochodziło od strony – A. B.);
- 3. art. 1, art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 81 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. i art. 107 § 2 i 3 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. polegające na nienależytym wykonaniu obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji i w konsekwencji oddaleniu skargi wskutek błędnego przyjęcia, że normy powołanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie zostały naruszone przez organ odwoławczy w sytuacji, gdy organ ten oparł swoje rozstrzygnięcie jedynie na oświadczeniu zawartym w piśmie z dnia 2 maja 2017 r. o cofnięciu odwołania od decyzji organu, które nie pochodziło od strony, co Sąd winien stwierdzić wobec wykazanych w postępowaniu okoliczności takich jak:
- a) podejmowanie aktywnie czynności przed organami administracji przez A. B. oraz jego pełnomocnika celem uzyskania pozytywnej decyzji organu zezwalającej na pobyt czasowy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej,
- b) brak możliwości złożenia samodzielnie przez A. B. jakiegokolwiek oświadczenia w języku polskim, którym nie włada w żadnym zakresie,
- c) złożenie oświadczenia przez A. B., którego podpis na tym oświadczeniu został poświadczony notarialnie w dniu 14 czerwca 2017 r., w którym to dokumencie A. B. oświadcza, że nigdy nie składał oświadczenia ani wniosku o cofnięcie odwołania, którego celem byłoby zakończenie łub umorzenie postępowania o udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, prowadzonego przed Szefem Urzędu do Spraw Cudzoziemców;
- 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na pominięciu sformułowanego przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji oraz w skardze zarzutu, że umorzenia postępowania odwoławczego organ dokonał pomimo braku oświadczenia pochodzącego od strony (naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.).
W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o:
- 1. zwrócenie się do Prokuratury Rejonowej [...] o nadesłanie akt postępowania przygotowawczego prowadzonego w sprawie fałszerstwa dokumentu z dnia 2 maja 2017 r. złożonego do sprawy [...] dot. A. B., prowadzonej przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców,
- 2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,
- 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.
W dniu 6 września 2018 r. wpłynęło do Sądu pismo z Prokuratury Rejonowej [...], informujące, że sprawa [...] dot. A. B. o fałszerstwo dokumentu została zakończona w dniu [...] marca 2018 r. nieprawomocnym postanowieniem o umorzeniu dochodzenia z powodu niewykrycia sprawcy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
Nie ma racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że umorzenie postępowania odwoławczego nastąpiło bez wniosku strony, a zatem że zaskarżone rozstrzygnięcie Sądu zostało wydane z naruszeniem przepisów wskazanych w pkt 1 i 2 skargi. Nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie, iż w aktach sprawy znajduje się pismo podpisane przez A. B. z dnia 2 maja 2017 r., które zawiera wniosek o umorzenie postępowania w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Wbrew twierdzeniom cudzoziemca nie można zarzucić organowi administracji i Sądowi pierwszej instancji, który oceniał działanie organu, że poprzestał jedynie na tym oświadczeniu i nie weryfikował go w dodatkowym postępowaniu wyjaśniającym. Nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że fakt, iż oświadczenie to zostało sporządzone w języku polskim, mimo że cudzoziemiec tym językiem nie włada, winno wzbudzić w organie administracji wątpliwości co do jego autentyczności i powodować wszczęcie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Po pierwsze, wskazać należy, że zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (Dz. U. z 2018 r., poz. 931) język polski jest językiem urzędowym konstytucyjnych organów państwa, a zatem co do zasady to właśnie w tym języku cudzoziemiec powinien składać podania w polskim urzędzie.
Po drugie, jest okolicznością powszechnie znaną, że w takim języku korespondują cudzoziemcy z organami państwa, mimo że większość z nich nie włada w dostatecznym stopniu językiem polskim lub nie włada nim w ogóle. Cudzoziemcy korzystają w takich sytuacjach z pomocy zaufanych osób władających biegle językiem polskim. I po trzecie, zdaje się najistotniejsze, trudno jest skutecznie zarzucić organom administracji, że nie powzięły wątpliwości co do pochodzenia oświadczenia od cudzoziemca w sytuacji, gdy wniosek o udzielenie mu zgody na pobyt czasowy również został złożony w języku polskim mimo nieznajomość tego języka przez aplikującego.
Nie ma też racji skarżący kasacyjnie wskazując, iż organ winien przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające, skoro cudzoziemiec reprezentowany przez pełnomocnika podejmował rożne czynności w toku postępowania w celu uzyskania zgody na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Nie jest rzeczą organu ocena przyczyn, dla których strona rezygnuje z przysługujących jej praw, w tym m.in. do rozpoznawania sprawy przez organ odwoławczy.
I wreszcie nie mogło mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia dołączone do skargi do Sądu pierwszej instancji oświadczenie złożone przez cudzoziemca co do tego, że nigdy nie cofał odwołania, mimo iż podpis skarżącego pod tym oświadczeniem został złożony w obecności tłumacza oraz notariusza. Oświadczenie to zostało złożone dnia 14 czerwca 2017 r., a zatem po cofnięciu odwołania, ale także prawie miesiąc po wydaniu zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji oceniając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, co do zasady, bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydawania kontrolowanego aktu. Nie można zatem zarzucić organowi administracji, że nie wziął pod uwagę oświadczenia, które w dacie rozstrzygania nie zostało jeszcze złożone.
O bezzasadności zarzutu, że organ winien powziąć wątpliwość co do intencji cudzoziemca cofającego odwołanie, przemawia także to, że oświadczenie to zostało skierowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Organ nie musiał zatem wyjaśniać, kto jest adresatem wskazanego pisma.
Powyższe okoliczności wskazują, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, iż w niniejszej sprawie organ administracji prawidłowo umorzył postępowanie odwoławcze wobec cofnięcia przez cudzoziemca odwołania.
Nie ma także racji autor skargi kasacyjnej wskazując, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone z naruszeniem zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż zarzut ten można skutecznie postawić, gdy uzasadnienie nie zawiera któregoś z elementów określonych w tym przepisie lub też w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji nie wskazał, w oparciu o jaki stan faktyczny dokonał badania legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naruszenia tego przepisu w niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej upatruje w tym, że pominięto fakt, iż umorzenie postępowania nastąpiło bez oświadczenia o cofnięciu odwołania pochodzącego od strony postępowania. Z takim stanowiskiem skarżącego kasacyjnie nie można się zgodzić, albowiem Sąd wojewódzki ocenił oświadczenie z dnia 2 maja 2017 r. wskazując, iż pismem tym sposób cudzoziemiec wyraził wolę cofnięcia odwołania a to stanowiło przesłankę do zastosowania art. 137 k.p.a. Sąd odniósł się również do podnoszonych przez skarżącego zarzutów związanych ze wszczęciem przez prokuraturę – na wniosek przyszłego, potencjalnego pracodawcy cudzoziemca – postępowania w przedmiocie sfałszowania oświadczenia o cofnięciu odwołania. Prawidłowo okoliczność ta została oceniona jako potencjalna przesłanka do wznowienia postępowania, o ile spełnione zostaną warunki określone w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.
W tym stanie rzeczy zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie, co uzasadniało konieczność jej oddalenia.
Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.