Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 1152/21

Uzasadnienie

1. 1. Wyrokiem z 26 listopada 2020 r. r., II SA/Kr 1059/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie oddalił skargę A.T. na decyzję Wojewody Małopolskiego z 8 lipca 2020 r. znak Wl-l.7840.27.1.2020.AN w przedmiocie "orzeczenia o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa oraz odmowy jej uchylenia po wznowieniu postępowania". Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
2. 2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Starosta Gorlicki decyzją nr 632/2014 z 2 października 2014 r., znak: AB.6740.443.2014, zatwierdził projekt budowlany i udzielił A.J. i A.J. pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zakresie adaptacji poddasza na cele mieszkalne na działce nr [...] położonej w [...].
3. 2.2. Z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją wystąpili w dniu 2 lutego 2015 r. A.T. i A.T., powołując się na brak swego udziału w postępowaniu w charakterze stron.
4. 2.3. Wyrokując w sprawie II SA/Kr 1059/20 kolejno wskazano, że Starosta Gorlicki, postanowieniem z 19 lutego 2015 r. wznowił postępowanie, w toku którego decyzją z 12 marca 2015 r. działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm., K.p.a.) orzekł o odmowie uchylenia własnej decyzji ostatecznej nr 632/2014 z 2.10.2014 r. znak: AB.6740.443.2014, w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A.J. i A.J. pozwolenia na budowę. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A.T. i A.T. od w/w decyzji organu powiatowego wydanej we wznowionym postępowaniu, Wojewoda Małopolski decyzją z 10 lipca 2015 r., utrzymał tę decyzję Starosty Gorlickiego w mocy. Następnie WSA w Krakowie wyrokiem z 9 listopada 2015 r., II SA/Kr 996/15, uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z 10 lipca 2015 r. oraz poprzedzającą ją w/w decyzję Starosty Gorlickiego.
5. 2.4. Jak dalej ustalił sąd pierwszej instancji, Starosta Gorlicki decyzją z 12 maja 2016 r., działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.,, odmówił uchylenia dotychczasowej, własnej decyzji ostatecznej Nr 632/2014 z 2 października 2014 r. o pozwoleniu na budowę. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A.T. od w/w decyzji, Wojewoda Małopolski decyzją z 29 sierpnia 2016 r. – w myśl art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. – uchylił decyzję Starosty Gorlickiego z 12 maja 2016 r. i na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 K.p.a. orzekł, że decyzja ostateczna tegoż organu z 2 października 2014 r. nr 632/2014, została wydana z naruszeniem prawa. Po rozpatrzeniu skargi wniesionej od tej decyzji organu wojewódzkiego przez A.T. WSA w Krakowie wyrokiem z 24 stycznia 2017 r., II SA/Kr 1315/16, uchylił w/w decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję organu powiatowego, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 marca 2019 r., II OSK 1218/17, oddalił skargę kasacyjną od w/w wyroku WSA w Krakowie.
6. 2.5. Dalej w wyroku II SA/Kr 1059/20 przywołano, że po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta Gorlicki decyzją z 20 stycznia 2020 r., znak: AB.6740.443.2014, działając na podstawie art. 151 § 2, 146 § 1, art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., stwierdził wydanie z naruszeniem prawa dotychczasowej, ostatecznej decyzji własnej nr 632/2014 z 2 października 2014 r. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez A.T. Wojewoda Małopolski powołaną na wstępie decyzją z 8 lipca 2020 r., uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekł, że decyzja Starosty Gorlickiego nr 632/2014 z 2 października 2014 r., zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę wydana została z naruszeniem prawa, oraz odmówił jej uchylenia, gdyż od dnia jej doręczenia upłynęło pięć lat.

Sąd wojewódzki zrekapitulował zasadnicze motywy uzasadnienia decyzji organu II instancji, który wskazał, że w sprawie zachodziła przesłanka wznowienia, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Organ odwoławczy uwypuklił, że od dnia doręczenia dotychczasowej decyzji Starosty Gorlickiego nr 632/2014 z 2 października 2014 r. upłynęło ponad 5 lat, ziścił się zatem skutek przedawnienia możliwości uchylenia decyzji ostatecznej w wyniku wznowienia postępowania, o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a. Podstawowe znaczenie dla ustalenia przedawnienia ma data doręczenia decyzji dotychczasowej, a nie data złożenia podania o wznowienie czy wszczęcia tego postępowania, na co wskazywał odwołujący się.

W ocenie Wojewody czasookres prowadzenia postępowania wznowieniowego nie ma znaczenia dla ustalenia zastosowania w tej sprawie dyspozycji art. 146 § 1 K.p.a. Decyzja o pozwoleniu na budowę została odebrana przez inwestora w dniu 2 października 2014 r., od tej daty należy liczyć bieg terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a. Zatem w dniu 2 października 2019 r. przedawniła się możliwość uchylenia źródłowej decyzji.

1. 3.1. Opisaną wyżej decyzję zaskarżył A.T., zarzucając jej naruszenie art. 146 § 1 K.p.a. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu, wskutek uznania, że brak jest podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Gorlickiego nr 632/2014 znak AB.6740.443.2014 z 2 października 2014 r. ze względu na upływ 5-letniego terminu liczonego od dnia doręczenia tej decyzji. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewodzie Małopolskiemu, a także o zasądzenie od tego organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

1. 3.2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
2. 4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie skargę oddalił.

1. 4.2. W motywach tego wyroku sąd pierwszej instancji uznał, że stwierdzenie upływu terminu z art. 146 § 1 K.p.a., bez względu na okoliczności (jak choćby wskazana w skardze długość postępowania wznowieniowego w tym przedmiocie czy okresy bezczynności organu) uniemożliwia uchylenie kontrolowanej decyzji ostatecznej, nawet jeśli ta decyzja została wydana w postępowaniu dotkniętym kwalifikowaną wadliwością wyliczoną w art. 145 § 1 K.p.a.

W ocenie tegoż sądu ilekroć organ I instancji "zdążył" i wydał w postępowaniu wznowionym decyzję przewidzianą w art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., tylekroć – jeżeli zostanie wniesione od niej odwołanie – organ II instancji będzie musiał ją uchylić. Powyższe tezy znajdują uzasadnienie w samej istocie administracyjnego toku instancji, nakazuje bowiem ona przyjąć, że skutek prawny (w tym przypadku skutek w postaci uchylenia decyzji dotychczasowej) jest zawsze przypisany do decyzji ostatecznej o nim stanowiącej.

1. 5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A.T. – zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości, zarzucając naruszenie przepisu postępowania, a to art. 146 § 1 K.p.a., polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu wskutek uznania, że brak jest podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Gorlickiego nr 632/2014 z 2 października 2014 r. ze względu na upływ 5-letniego terminu liczonego od dnia doręczenia tej decyzji.

1. 5.2. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wnosi o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego w taryfowej wysokości, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

1. 5.3. W ocenie skarżącego kasacyjnie nie do pogodzenia z zasadą praworządności byłaby taka interpretacja przepisu art. 146 § 1 K.p.a., że wszczęcie postępowania wznowieniowego nie ma wpływu na bieg terminu wskazanego w tym przepisie. Wskazuje, że upływ terminu 5 lat od doręczenia decyzji Starosty Gorlickiego z 2 października 2014 r. jest wynikiem tylko i wyłącznie opieszałości oraz naruszenia prawa przez organy administracji. Zdaniem tejże strony nie może budzić wątpliwości, że opieszałość Starosty Gorlickiego przy ponownym postępowaniu wznowieniowym była zamierzona i miała na celu oczekiwanie na upływ 5-letniego terminu liczonego od dnia doręczenia źródłowej decyzji z 2 października 2014 r. Takie działanie organu administracji nie zasługuje w żaden sposób na ochronę, albowiem narusza ono w rażący sposób zasadę praworządności. Z tych względów – wg wnoszącego skargę kasacyjną – nie sposób uznać, że wszczęcie postępowania wznowieniowego nie skutkuje przerwaniem bądź zawieszeniem terminu przewidzianego w art. 146 § 1 K.p.a.

1. 5.4. Na rozprawę wyznaczoną w przedmiotowej sprawie nikt się nie stawił.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

1. 6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 1634 ze zm., Ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

1. 6.2. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie.

1. 6.3. Wniesiony środek odwoławczy zarzuca sądowi pierwszej instancji naruszenie wyłącznie jednego przepisu – art. 146 § 1 K.p.a., z którego wynika, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. W realiach kontrolowanej sprawy niesporne jest, że toczące się postępowanie wznowieniowe opierało się na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., nie jest także sporne, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji (jak również w dacie podejmowania decyzji przez organ I instancji – uwaga Sądu), upłynęło już 5 lat od doręczenia źródłowej decyzji Starosty Gorlickiego kończącej postępowanie, które podlegało wznowieniu. Przepisy K.p.a. nie zawierają regulacji, z której wynikałoby, że w toku postępowania wznowieniowego następuje wstrzymanie biegu terminu, ujętego w normie art. 146 § 1 K.p.a., a które miałoby być wywołane bezczynnością organu prowadzącego postępowanie wznowieniowe.

1. 6.4. Nie mogły zatem mieć znaczenia wywody skarżącego kasacyjnie odnośnie oczekiwanych przez tę stronę skutków bezczynności Starosty Gorlickiego w aspekcie nieprawidłowego zastosowania konstrukcji z art. 146 § 1 K.p.a. Sąd w tym postępowaniu zresztą nie kontrolował zarzucanej Staroście bezczynności, z treści skargi kasacyjnej nie wynika ponadto, aby skarżący kasacyjnie zwalczał środkami prawnymi ową bezczynność. Brak jest w przepisach K.p.a. takiego unormowania, wyłączając dyspozycję z art. 103, wedle którego zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie, z którego wynikałoby np., że np. stwierdzona bezczynność organu wznowieniowego w toczącym się postępowaniu, miałaby wydłużać bieg terminu na wzruszenie dotychczasowej decyzji ostatecznej

1. 6.5. Z tych względów zarzut niewłaściwego zastosowania art. 146 § 1 K.p.a. nie jest trafny, a powoływanie się na zasadę praworządności (pomijając, że formułuje ją art. 7 K.p.a., a nie 6, jak wskazano w skardze kasacyjnej – uwaga Sądu) oraz zasadę szybkości postępowania (która została określona w art. 12 § 1, a nie w art. 35 K.p.a., jak w skardze kasacyjnej – uwaga Sądu) nie mogło odnieść skutku w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej.
2. 7. Z tych przyczyn i działając na podstawie art. 184 Ppsa, orzeczono, jak w sentencji, o oddaleniu skargi kasacyjnej.