Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 października 2018 r. II SA/Gl 666/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w C. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie realizacji inwestycji drogowej.
Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:
Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. Prezydent Miasta C., działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11c, art. 11f, ust. 1, ust. 2 i ust. 2a, art. 11g, art. 11i, art. 12 ust. 1, ust. 2, ust. 3 ust. 4 pkt 2, ust. 4d, ust. 4f, art. 17 ust. 1 i ust. 3, art. 21 ust. 2, art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz.U. z 2015 r., poz. 2031) i art. 34 ust. 2 i ust. 3, art. 42 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 290), udzielił zezwolenia Miejskiemu Zarządowi Dróg i Transportu w C. na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa połączenia ulicy R. do ulicy S. w C." - droga kategorii gminnej o długości 403 m, klasy L. W toku postępowania, skarżąca spółka dwukrotnie (wniosek z dnia 30 listopada 2016 r. i z dnia 12 czerwca 2017 r.) zwracała się do organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego z wnioskiem o wydanie nakazu wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przy ulicy S., w związku ze zrywaniem kanalizacji teletechnicznej i kabli znajdujących się na terenie budowy.
Na skutek pierwszego wniosku organ nadzoru budowlanego odmówił wszczęcia postępowania - postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. z dnia [...] grudnia 2016 r.
W stosunku do tego postanowienia Spółka zainicjowała postępowanie nieważnościowe.
Kolejnym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. po raz drugi odmówił wszczęcia postępowania, jednakże postanowienie to zostało wyeliminowane z obrotu przez organ odwoławczy. W związku z powyższym ww. organ przeprowadził postępowanie, a po jego przeprowadzeniu decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne, na podstawie art. 105 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w sprawie realizacji inwestycji drogowej pn. "Budowa połączenia ulicy R. do ulicy S. w C." wykonywanej na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana na podstawie decyzji Prezydenta Miasta C., wydanej w oparciu o ustawę o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Spółka domaga się ochrony ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności przesyłu. Zgodnie jednak z treścią art. 12 pkt 4c ww. ustawy prawa Spółki wygasły. Mimo wątpliwości organ przyznał wnioskującej Spółce przymiot strony w niniejszym postępowaniu, ale odnosząc się do składanych przez nią wniosków o wstrzymanie robót budowlanych przy realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej wyjaśnił, że wydanie wnioskowanego rozstrzygnięcia może nastąpić w ściśle określonych przypadkach omówionych w art. 50 ustawy Prawo budowlane. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzi żaden z tych przypadków.
Nadto, roboty budowlane związane z przedmiotową inwestycją zostały zakończone. Wszystkie poczynione przez organ ustalenia prowadzą do stwierdzenia, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane.
Na skutek wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję zaskarżoną. W uzasadnieniu organ potwierdził, że roboty budowlane związane z przedmiotową inwestycją zostały zakończone. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wniósł sprzeciwu od zawiadomienia o zakończeniu budowy. Zasadne, jak zaznaczono, wydaje się zatem umorzenie postępowania, gdyż brak jest przesłanek do jego dalszego prowadzenia, m.in. w oparciu o przesłankę dotyczącą zagrożenia bezpieczeństwa.
Skargę od powyższej decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. wniosła wymieniona na wstępie Spółka, zarzucając jej naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podtrzymując swoje stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie złożonej skargi.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa w sposób mogący spowodować ich uchylenie.
W uzasadnieniu Sąd przypomniał ustalenia organów administracji, co do tego, że inwestycja realizowana jest legalnie na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta C., wydanej w oparciu o ustawę z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tj. decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. Inwestycja została całkowicie zrealizowana, a prace budowlane zakończone.
Odnosząc się do wniosków składanych przez Spółkę o wstrzymanie robót budowlanych przy realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej Sąd nadmienił, że wydanie wnioskowanego rozstrzygnięcia może nastąpić w ściśle określonych przypadkach omówionych w art. 50 ustawy Prawo budowlane. W sprawie żadna z tych okoliczności nie zachodzi. Skarżący w skardze wskazuje na działanie w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, a w zasadzie w sposób, który spowodował zagrożenie w mieniu - poprzez konkretnie stwierdzone uszkodzenia w postaci ośmiokrotnego uszkodzenia kabli w różnych miejscach.
Sąd podkreślił, że przedmiotowe roboty budowlane zostały zakończone. Nie ma zatem czego wstrzymywać, skoro roboty nie są już prowadzone. Stąd też uznać należy, że rozstrzygnięcia organów obu instancji pozostają zgodne z ustalonym stanem faktycznym sprawy i obowiązującymi przepisami.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca Spółka, zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie:
- I. przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwą wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie, tj.:
1/ art. 12 pkt 4c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1474) poprzez błędną subsumpcję normy prawnej do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego. Błędnie przyjęto, że ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności przesyłu wygasa z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna oraz że wszystkie nieruchomości obciążone powyższymi służebnościami podlegają wywłaszczeniu;
2/ art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202) polegające na błędnym przyjęciu, że brak jest podstaw do wstrzymania robót budowlanych w sytuacji gdy zniszczeniu uległo mienie skarżącego, i w konsekwencji uznanie za uzasadniony brak przesłanki umożliwiającej wstrzymanie robót;
- II. przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1/ art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uzasadnienie zaskarżonego wyroku w sposób uniemożliwiający poznanie motywów rozstrzygnięcia i kontrolę instancyjną orzeczenia w zakresie podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przepisów procesowych, w szczególności brak wyjaśnienia, z jakich powodów Sąd uznał te zarzuty za niezasadne, brak oceny wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, zbyt lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku;
2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na:
- a) nieuwzględnieniu skargi przez Sąd pierwszej instancji w sytuacji przeprowadzenia przez organ postępowania administracyjnego z uchybieniem podstawowych reguł postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 105 §1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;
- b) oddaleniu skargi pomimo nieistnienia przesłanek do jej oddalenia; naruszenie polega na przyjęciu, iż brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo istnienia przesłanek uzasadniających uchylenie. Zarzucono niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego i brak wnikliwego rozpoznania sprawy, przyjęcia za własne twierdzeń organu oraz dowolną ocenę materiału dowodowego.
Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku i wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 188 p.p.s.a. albo uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych na podstawie art. 203 p.p.s.a.
Zdaniem skarżącej, powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na decyzje organów administracji publicznej uznając, iż brak było podstaw do wydania nakazu wstrzymania robót celem ochrony ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności przesyłu, pomimo iż mienie skarżącego uległo zniszczeniu. Stanowisko takie godzi w zasadę praworządności zawartą w art. 6 k.p.a., jak również w ogólną zasadę konstytucyjną równości wobec prawa - art. 32 Konstytucji RP.
W uzupełnieniu skargi kasacyjnej Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Pismem z dnia 26 kwietnia 2021 r. Spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej jednak na posiedzeniu niejawnym. Zgodę na powyższe wyraził także organ.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do normy art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W związku z tym, że w tej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia którejkolwiek z przesłanek nieważności postępowania wskazanych w § 2 art. 183 p.p.s.a. należało rozpoznać sprawę w granicach podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Wyjaśniając przesłanki nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego zauważyć należy, iż przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była ostateczna decyzja o umorzeniu postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a. uruchomionego wnioskiem skarżącej Spółki z dnia 12 czerwca 2017 r. o wydanie nakazu wstrzymania robót budowlanych prowadzonych w C. na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...]. Decyzją tą, działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11c, art. 11f, ust. 1, ust. 2 i ust. 2a, art. 11g, art. 11i, art. 12 ust. 1, ust. 2, ust. 3 ust.4 pkt 2, ust. 4d, ust. 4f, art. 17 ust. 1 i ust. 3, art. 21 ust. 2, art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 2031) i art. 34 ust. 2 i ust. 3, art. 42 ust. 1 i ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.
Dz.U. z 2016 r., poz. 290), ww. organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej udzielił zezwolenia Miejskiemu Zarządowi Dróg i Transportu w C. na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa połączenia ulicy R. do ulicy S. w C." - droga kategorii gminnej o długości 430 m, klasy L obejmująca nieruchomości położone w C. W związku z kilkukrotnym zerwaniem w trakcie prowadzonych prac budowlanych kanalizacji teletechnicznej lub kabli Spółki, wnioskowano o natychmiastowe wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych przez firmę [...] sp. z o.o.
Nie jest sporne, iż pierwotny wniosek skarżącej (datowany na 30 listopada 2016 r.) tożsamy z tym, którym wszczęto postępowanie w tej sprawie nie uruchomił właściwego postępowania, bowiem zakończono je odmową wszczęcia. Pierwotnie argumentowano to tym, iż z wniosku Spółki wynika, że dotyczy on ochrony ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności przesyłu, gdy tymczasem z art. 12 pkt 4c specustawy drogowej wynika, że jeżeli na nieruchomości lub prawie użytkowania wieczystego tej nieruchomości zostały ustanowione ograniczone prawa rzeczowe z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, prawa te wygasają. To właśnie zostało zapisane w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej w pkt 6 ppkt 4. Na podstawie tych ustaleń pierwotnie organ nadzoru budowlanego zajął stanowisko, że skarżąca Spółka nie posiada przymiotu strony, czego efektem było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
Natomiast rozpatrując ponownie sprawę organ doszedł do wniosku, iż należy przyznać skarżącej przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu i zawiadomieniem z dnia 20 października 2018 r. powiadomiono o wszczęciu niniejszego postępowania.
W ramach postępowania rozpoznawczego ustalono zaś, iż prace budowlane prowadzono na podstawie ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] o pozwoleniu na realizację inwestycji drogowej zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności. Potwierdzono fakt uszkodzenia kabli na działkach objętych terenem inwestycji i ujętych w decyzji zezwalającej na realizację przedmiotowej inwestycji, jak też potwierdzono zakończenie robót budowlanych związanych z tą inwestycją, podkreślając, że inwestor jest w trakcie kompletowania dokumentacji odbiorowej niezbędnej dla uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wskazano także na treść art. 50 ustawy Prawo budowlane określającego przypadki wstrzymania robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 podkreślając, że żaden z przypadków określonych w normie art. 50 ust. 1 pkt 1-4 nie występuje. Istotne jest też, iż na etapie postępowania odwoławczego ustalono, że w dniu [...] grudnia 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zaświadczenie o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu budowy i niewniesieniu sprzeciwu.
A to generalnie pozwoliło uznać, że skoro sporna inwestycja została całkowicie zrealizowana, a prace budowlane zakończone, to w takiej sytuacji brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, stąd też umorzono je z uwagi na brak przesłanki przedmiotowej do kontynuowania takiego postępowania.
W tym stanie faktycznym sprawy zauważyć należy, iż Sąd pierwszej instancji trafnie uznał zaskarżoną decyzję za odpowiadającą prawu. Zasadnie więc zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a., a to oddalenia wniesionej skargi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie było uzasadnionych podstaw do zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż nie ujawniono w sprawie innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło by mieć wpływ na wynik sprawy. Takich naruszeń nie wskazuje skarga kasacyjna, ogólnikowe twierdzenia, iż nie wzięto pod uwagę całokształtu materiału dowodowego nie są w stanie zmienić ww. poglądu o prawidłowości wydanych w sprawie decyzji.
Nie można zatem skutecznie zarzucić organom naruszenia reguł postępowania art. 7, 8, 77 § 1, art. 80 oraz art. 105 § 1 k.p.a. Z lektury akt sprawy wynika, iż skarżąca Spółka nie kwestionuje faktu zrealizowania decyzji o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji drogowej i przyznaje, że postępowanie w zakresie wstrzymania robót budowlanych jest bezprzedmiotowe – patrz: protokół z rozprawy z 24 października 2018 r. W motywach skargi kasacyjnej zarzuca się, iż postępowanie w tej sprawie prowadzono przewlekle, a bezczynność organu spowodowała, że roboty były kontynuowane wbrew wnioskom skarżącego, a to zdaniem skarżącej Spółki wskazuje, że postępowanie było prowadzone z naruszeniem prawa, w tym istotnych zasad postępowania (strona 11 uzasadnienia kasacji). Wskazano też, że skarżąca wnosi o sprostowanie uzasadnienia obu decyzji przez uznanie jej za stronę od początku procesu inwestycyjnego i wskazanie, iż na skutek złej oceny materiału dowodowego, jak również złej oceny całokształtu sytuacji prawnej i faktycznej organ błędnie odmówił skarżącej przymiotu strony, co spowodowało, że skarżąca nie mogła korzystać przez cały czas prowadzenia robót budowlanych z ochrony swego ograniczonego prawa rzeczowego (patrz: strona 10 uzasadnienia kasacji).
Jednakże kwestia bezczynności czy przewlekłości organu nadzoru budowlanego w żaden sposób nie wpływa na wynik postępowania w tej sprawie, pozostając poza zakresem jego oceny. Poza tym, co do zasady, zarówno bezczynność jak i przewlekłość organu można kwestionować w drodze skargi do sądu administracyjnego po uprzednim wniesieniu ponaglenia. Z kolei brak udziału, bez własnej winy, strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na realizację inwestycji drogowej, stanowi co najwyżej przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (art. 11c specustawy drogowej) i nie może jednocześnie stanowić podstawy do weryfikacji decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej postępowania z wniosku o natychmiastowe wstrzymanie robót budowlanych przy spornej inwestycji drogowej. Podobnie w ramach tego postępowania nie jest celowe i uzasadnione dokonywanie oceny i weryfikowanie wcześniejszego (innego) rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego w którym odmawiano wszczęcia postępowania z pierwotnego wniosku skarżącej Spółki opracowanego 30 listopada 2016 r., w którym nie przyznano skarżącej Spółce przymiotu strony, tym bardziej, że strona skarżąca, jak obrazują akta sprawy, zażądała stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] grudnia 2016 r. i postępowanie to toczyło się.
Natomiast w ramach niniejszego postępowania kwestia podmiotowa, a więc przymiot strony skarżącej Spółki nie jest kwestionowany. Podnoszona zatem wadliwość innych postępowań nie wpływa bezpośrednio na wynik niniejszej sprawy.
Nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej nieprawidłowego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 12 pkt 4c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Trudno uznać w realiach tej sprawy by Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo zastosował art. 12 pkt 4c specustawy drogowej, skoro to organ odmawiając pierwotnie skarżącej przymiotu strony w związku z jej wnioskiem o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych przy spornej inwestycji drogowej powoływał się na tę normę łącząc ją z pkt 6 ppkt 4 decyzji o zezwoleniu na realizację omawianej inwestycji drogowej, po czym zmienił stanowisko w tym zakresie. Dlatego też w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji jedynie wyjaśnił w związku z wnioskiem skarżącej, w którym domagała się wydania nakazu wstrzymania robót celem ochrony ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności przesyłu, że organ nadzoru budowlanego powoływał się pierwotnie na te uregulowania, ale cytat:
"Mimo powyższego, pomijając wątpliwości dotyczące statutu skarżącej, ostatecznie organ przyznał wnioskującej Spółce przymiot strony w niniejszym postępowaniu, przeprowadził oględziny przedmiotowego terenu i poczynił ustalenia, w których potwierdził fakt wielokrotnego naruszenia infrastruktury technicznej - uszkodzone kable" – koniec cytatu. Tym samym, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie dokonywał w odniesieniu do rozpatrywanego wniosku skarżącej z dnia 12 czerwca 2017 r. błędnej subsumcji tej normy prawnej do zaistniałego stanu faktycznego. Trzeba wyraźnie zaznaczyć, iż w tej sprawie ww. przepis specustawy drogowej nie został naruszony przed Sądem pierwszej instancji w zakresie oceny zdolności podmiotowej skarżącej Spółki dla wszczęcia niniejszego postępowania.
Natomiast informacyjnie zaznaczyć należy, iż stosownie do treści art. 12 ust. 4c specustawy drogowej jeżeli na nieruchomości lub prawie użytkowania wieczystego tej nieruchomości zostały ustanowione ograniczone prawa rzeczowe z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, prawa te wygasają. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowany jest pogląd, iż ostateczna decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powoduje, że wygasają ograniczone prawa rzeczowe ustanowione na nieruchomościach, które z mocy prawa (na skutek wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej) stały się własnością Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego. Nieruchomości, na których planowana jest inwestycja drogowa przejmowane są bez obciążeń prawnych – patrz: wyrok NSA z 25 maja 2016 r. I OSK 1976/14.
Nie można także podzielić zarzutu kasacji niewłaściwego zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do tej normy w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Zdaniem skarżącej Spółki przesłanka ta ziściła się w tej sprawie w sytuacji, gdy zniszczeniu uległo jej mienie. Zastosowanie instytucji wstrzymania prowadzenia wykonywanych robót budowlanych w oparciu o ten przepis, jest uzależnione od ustalenia okoliczności faktycznych, z których wynikać może zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, spowodowane sposobem wykonywania prowadzonych robót budowlanych. Podkreślić należy, że wstrzymanie wykonania robót budowlanych w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane może mieć miejsce przy realizacji każdego zamierzenia budowlanego, niezależnie od tego, czy roboty są wykonywane legalnie, czy też nie.
Jedynym wymogiem warunkującym zastosowanie powołanego unormowania jest to, że prowadzone prace budowlane mogą spowodować stan zagrożenia dla ludzi, mienia lub środowiska. Jednakże, poza sporem pozostaje, co już wyżej wykazano, że w chwili rozstrzygania w tej sprawie prace przy realizacji spornej inwestycji nie były prowadzone. Poza tym analiza akt wskazuje, że w dniu [...] grudnia 2017 r., a więc przed wydaniem zaskarżonej decyzji powiatowy organ nadzoru budowlanego wydał zaświadczenie o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu budowy i nie wniósł sprzeciwu. Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych i poglądami doktryny prawa, wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy są one wykonywane w dacie wydania postanowienia. Jeśli zaś roboty już zostały zrealizowane, to zastosowanie znajdzie art. 51 ust.
7. W takiej sytuacji nie wydaje się zatem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (por. A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wincenciak, Komentarz aktualizowany do art. 50 Prawa budowlanego, LEX/el. 2018, wyrok NSA z 12 października 2007 r. II OSK 629/07; wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r. II OSK 1106/10; wyrok NSA z 4 czerwca 2007 r. II OSK 861/06), zaś skarżąca Spółka domagała się właśnie wydania takiego postanowienia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy nadzoru budowlanego ujawniły, że w toku prac budowlanych dokonano uszkodzeń linii kablowych Spółki, ale z dokumentów przekazanych przez skarżącą (dołączono je do pisma z dnia 19 września 2017 r.), co wskazano w zaskarżonej decyzji, wynikało, że przedmiotowe kable teletechniczne są sprawne technicznie. Ta informacja nie zanegowana w skardze kasacyjnej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozwala uznać, niezależnie od stopnia wcześniejszego uszkodzenia kabla, że wbrew twierdzeniom strony w tej sprawie, w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie zaistniała. W tym czasie bowiem nie ujawniono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska.
Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Analiza kasacji wskazuje, iż zdaniem skarżącej Spółki uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest lakoniczne, a Sąd nie poddał rozstrzygnięcia organu żadnej merytorycznej krytyce, ograniczając się do stwierdzenia, że rozstrzygnięcie jest prawidłowe.
Natomiast wyjaśnić należy, iż z naruszeniem ww. przepisu mamy do czynienia, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie zapewnia możliwości kontroli instancyjnej orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r. II GSK 502/17). Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Wbrew sformułowanemu w skardze kasacyjnej zarzutowi zaskarżony wyrok nie narusza regulacji art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu stanowiącym podstawę do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Uzasadnienie tego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi.
Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił ponadto motywy podjętego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.
W sprawie tej nie orzeczono o kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz organu, mimo wniosku zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną z uwagi na to, że organ nadzoru budowlanego nie wykazał poniesienia jakichkolwiek kosztów, w tym ewentualnego zastępstwa procesowego.