Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1203/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. C. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Opisując stan faktyczny niniejszej sprawy Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...], Wojewoda Zachodniopomorski, po rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 3 czerwca 2011 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego w zabudowie kontenerowej (dwa moduły) o powierzchni zabudowy ok. 56 m2, wymiarach ok. 18 x 3 m i wysokości ok. 3,0 m, zlokalizowanego na działce nr [...] w obrębie G. [...], stanowiącej teren zamknięty P. S.A., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla opisanego zamierzenia inwestycyjnego ze względu na niezgodność przedmiotowej inwestycji z przepisami odrębnymi.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 6 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej w skrócie kpa, poprzez podejmowanie działań pozbawionych podstawy prawnej i niewystarczające uzasadnienie okoliczności faktycznych przemawiających za odmową ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji; naruszenie art. 10 kpa poprzez uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranego materiału oraz naruszenie art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej w skrócie upzp, przez niewłaściwe rozstrzygnięcie co do istoty sprawy.
W wyniku rozpatrzenia odwołania, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzji. Wskazał, iż w dacie orzekania przez organ I instancji działka gruntu, będąca przedmiotem niniejszego postępowania, stanowiła teren zamknięty na mocy decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako teren zamknięty (Dz. Urz. Ml Nr [...], poz. [...] ze zm.), wymieniony pod poz. [...] w tomie [...] załącznika do tej decyzji.
Organ odwoławczy stwierdził, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymagań wymienionych w art. 61 ust. 1 upzp, w tym w myśl art. 61 ust. 1 pkt 5 wymogu zgodności decyzji z przepisami odrębnymi, i wskazał, że na gruncie niniejszej sprawy jako przepisy odrębne traktować należy przepisy ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 sierpnia 2004 r. w sprawie określenia rodzajów nieruchomości uznawanych za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa (Dz. U. Nr 207, poz. 2107), zwanego dalej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 sierpnia 2004 r. Zgodnie z art. 2 pkt 9 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, przez tereny zamknięte rozumie się tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych.
Tereny zamknięte ustalane są w drodze decyzji. Organ wydający decyzję zawiadamia Głównego Geodetę Kraju o ustaleniu terenu zamkniętego oraz podaje klauzulę tajności informacji dotyczących obiektów znajdujących się na tym terenie (art. 4 ust. 2a i 2b).
Powyższe rozwiązania prawne uzasadniają, w ocenie organu odwoławczego, stanowisko, że jakiekolwiek rozważania dotyczące braku uzasadnienia w przedmiocie traktowania terenu, na którym planowana jest realizacja inwestycji, jako zamkniętego ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa oraz badania możliwości zrealizowania przedmiotowej inwestycji na tym terenie, do czasu wyłączenia go spod działania powołanej decyzji nr [...] są bezprzedmiotowe. O tym, czy właściwy wojewoda uwzględni wniosek inwestora, decyduje bowiem uznanie tego organu, że zamiar wnioskodawcy da się pogodzić z celem ustanowienia terenu zamkniętego, którym jest wzgląd na obronność i bezpieczeństwo państwa. W przypadku wnioskowanej inwestycji powyższa okoliczność nie zachodzi, co musi skutkować wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla wymienionego przedsięwzięcia.
Jako bezzasadny organ odwoławczy ocenił jednocześnie zarzut skarżącej, że organ I instancji zbyt ogólnikowo i lakonicznie uzasadnił, dlaczego projektowane zamierzenie budowlane nie może być zrealizowane na terenie zamkniętym. Wskazał, że decyzja ma charakter uznaniowy, co ma związek ze szczególnym charakterem terenu zamkniętego i celem jego ustanowienia, dlatego też organ nie ma obowiązku prowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie sytuowania danej inwestycji na takim terenie. Organ odwoławczy powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt lI OSK 1075/07, w którym Sąd ten stwierdził, że nie ma żadnego znaczenia, czy w konkretnym miejscu, w którym inwestor zamierza zrealizować przedmiotową inwestycję, znajdują się linie kolejowe lub jakiekolwiek inne obiekty objęte obszarem kolejowym. Wystarczające jest normatywne określenie w powyższej decyzji, wydanej w wykonaniu upoważnienia ustawowego, poprzez umieszczenie terenu w załączniku do tej decyzji, jako zamkniętego ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa.
W skardze na przedmiotową decyzję, skarżąca, wnosząc o jej uchylenie, zarzuciła: 1/ naruszenie art. 7, 8 oraz 107 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 140 kpa; 2/ błędną wykładnię art. 2 pkt 9 oraz art. 4 ust. 2b ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez przyjęcie, że przepisy te wprowadzają ograniczenia co do możliwości realizacji inwestycji na terenach zamkniętych; 3/ błędne zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie istnieją przepisy odrębne ograniczające możliwość realizacji przedmiotowej inwestycji na terenie zamkniętym.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organy administracji dopuściły się dowolności interpretacyjnej. Nie wyjaśniły bowiem, w jaki sposób przepis art. 2 pkt 9 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne ogranicza zakres możliwych rodzajów inwestycji na terenie zamkniętym. W ocenie skarżącej, z normy tej nie wynika automatycznie żadne ograniczenie swobody w zagospodarowaniu przestrzennym strefy terenu zamkniętego, a organy nie wyjaśniły dlaczego projektowanego zamierzenia inwestycyjnego nie można zrealizować na przedmiotowej nieruchomości. Organ w ogóle nie wskazał, jaki związek ma przepis art. 4 ust. 2b ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne z niniejszą sprawą. Nie wyjaśnił także, jakie znaczenie ma wprowadzony tym przepisem obowiązek informowania Głównego Geodety Kraju o klauzuli tajności ani tym bardziej nie wykazał, żeby miało to jakikolwiek wpływ na możliwość wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
Skarżąca, powołując się na błędne zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp, podniosła również, że organ nie wskazał, aby wydanie pozytywnej decyzji w niniejszej sprawie rzeczywiście naruszało jakiekolwiek odrębne przepisy, a w szczególności powołane regulacje ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Dodatkowo podniosła zarzut naruszenia zasady równości wobec prawa, tj. art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, wskazując, że w sąsiedztwie zamierzonej inwestycji zrealizowane zostało podobne przedsięwzięcie.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 4 ust. 2a ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, tereny zamknięte są ustalane przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych w drodze decyzji, zaś organ ustalający teren zamknięty zawiadamia Głównego Geodetę Kraju o ustaleniu terenu zamkniętego oraz podaje klauzule tajności informacji dotyczących obiektów znajdujących się na tym terenie. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 sierpnia 2004 r. zawiera natomiast katalog nieruchomości, które ze względu na sposób wykorzystywania uznaje się za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa. Wśród tych nieruchomości wymienione są nieruchomości pod liniami kolejowymi. Powyższe uregulowania prawne wskazują, w ocenie Sądu, że teren zamknięty ma charakter szczególny i wymaga szczególnego reżimu z uwagi na cel jego ustanowienia, jakim jest obronność i bezpieczeństwo państwa.
W niniejszej sprawie bezsporna jest natomiast okoliczność, że inwestycja projektowana na działce nr [...] położonej w obrębie G. [...] stanowi teren zamknięty, zastrzeżony ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa na mocy decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] (Dz. Urz. Ml. Nr [...], poz. [...] ze zm.).
Sąd I instancji stwierdził, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy na terenie zamkniętym jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 upzp, w tym zgodności decyzji z przepisami odrębnymi. Wskazał, iż na gruncie niniejszej sprawy przepisami odrębnymi są przepisy ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 sierpnia 2004 r. Zauważył, że art. 61 ust. 1 upzp nie zawiera wprawdzie zakazu lokalizowania inwestycji na terenach zamkniętych, ale wymaga by inwestycja była zgodna z przepisami odrębnymi. W przypadku braku zgodności z przepisami odrębnymi organ nie może natomiast wydać innego rozstrzygnięcia, jak tylko odmówić ustalenia warunków zabudowy.
W ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo uznały, że zamiaru inwestora realizacji na terenie zamkniętym budowy pawilonów handlowych nie można zakwalifikować jako dotyczącego obiektu służącego obronności i bezpieczeństwu państwa i nie da się go pogodzić z celem ustanowienia terenu zamkniętego, którym jest wzgląd na obronność i bezpieczeństwo państwa. Powyższe oznacza, że ustalenie warunków zabudowy byłoby w warunkach niniejszej sprawy sprzeczne z przepisami odrębnymi. Zauważył jednocześnie, iż decyzja organu odmawiająca ustalenia warunków zabudowy rozstrzyga o tym, czy projektowana inwestycja da się pogodzić z celem ustanowienia terenu zamkniętego, czy też nie.
Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, iż zarzut ogólnikowego i lakonicznego uzasadnienia decyzji był już podnoszony w odwołaniu i organ odwoławczy odniósł się do tego zarzutu, powołując się na stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1075/07 (LEX nr 488502). Sąd stwierdził, że w pełni podziela to stanowisko, które zgodne jest ponadto z wykładnią prawną zawartą w wyroku z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 637/09 (LEX nr 597739), w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzut braku uzasadnienia w przedmiocie przyczyn ustanowienia danego terenu jako zamkniętego ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, jak również braku szczegółowego badania możliwości zrealizowania inwestycji na tym terenie, jest bezprzedmiotowy z uwagi na szczególny charakter tego terenu i cel jego ustanowienia. O tym, czy właściwy organ uwzględni wniosek inwestora decyduje jego uznanie, że zamiar wnioskodawcy da się pogodzić z celem ustanowienia terenu zamkniętego, którym jest wzgląd na obronność i bezpieczeństwo państwa.
Sama nazwa "teren zamknięty" wskazuje, że jest to teren o charakterze szczególnym i nie może być traktowany jak teren o reżimie zwykłym. Uznanie nieruchomości za teren zamknięty oznacza niewątpliwie, że nie każda inwestycja może być w tym obszarze zrealizowana. Prowadzenie postępowania wyjaśniającego w kierunku, czy projektowana inwestycja może być zrealizowana w tym obszarze oznaczałoby konieczność ustalenia i ujawnienia konkretnego celu, na jaki w ramach obronności i bezpieczeństwa państwa nieruchomość została przeznaczona. Tymczasem status terenu zamkniętego jest równoznaczny z zakazem ujawnienia sposobu jego zagospodarowania na cele obronne i bezpieczeństwa państwa. Organ rozstrzygający wniosek inwestora nie może badać celu dla jakiego dany teren został uznany za zamknięty, jak i zasadności wydania decyzji o ustaleniu terenu zamkniętego. Względy te z reguły stanowią materię zastrzeżoną.
Szczegółowe wyliczenie w uzasadnieniu decyzji przyczyn, dla których realizacja inwestycji nie jest możliwa godziłoby w cel, dla którego teren zamknięty został ustanowiony. W konsekwencji prowadziłoby to do ujawnienia celu, dla którego teren ten stał się terenem zamkniętym. Stąd też przedmiotowa decyzja uznaniowa ze swej natury nie może być wyczerpująco uzasadniona przez organy orzekające w aspekcie celu, dla jakiego teren zamknięty został ustanowiony.
Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji stwierdził, iż niniejszej sprawy nie można traktować tak, jakby dotyczyła terenu o zwykłym reżimie, a nie specjalnym, jakiemu podlega teren zamknięty i tym samym podzielił stanowisko organu odwoławczego, że nie można wymagać od organu, aby prowadził wnikliwie postępowanie wyjaśniające w kwestii możliwości sytuowania na nim zamierzonej inwestycji oraz uznał, iż stwierdzenie organów, że projektowana inwestycja nie da się pogodzić z celem ustanowienia terenu zamkniętego, którym jest wzgląd na obronność i bezpieczeństwo państwa do czasu wyłączenia nieruchomości z terenów zamkniętych, należy ocenić jako uzasadnienie prawidłowe i wystarczające.
Sąd uznał również, iż na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie mógł mieć wpływu także zarzut naruszenia zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP. Okoliczność, że w sąsiedztwie planowanej przez skarżącą inwestycji zrealizowane zostało podobne zamierzenie nie może skutkować uznaniem przez organ, że planowana inwestycja jest zgodna z prawem. Obowiązkiem organu jest bowiem zbadanie rzetelnie i indywidualnie każdej sprawy, biorąc pod uwagę jej uwarunkowania prawne i faktyczne. W rozpoznawanej sprawie poczynione przez organy ustalenia prawidłowo doprowadziły do uznania, że należy odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyła skarżąca, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, w podstawie kasacyjnej powołała się na:
1/ błędną wykładnię art. 2 pkt 9 oraz art. 4 ust. 2a i 2b ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez przyjęcie, że przepisy te wprowadzają normy ograniczające możliwość realizacji inwestycji na terenach zamkniętych oraz 2/ błędne zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie istnieją przepisy odrębne, które uniemożliwiają wydanie decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do stanowiącej teren zamknięty nieruchomości, na której miała być realizowana inwestycja planowana przez skarżącą.
W oparciu o przytoczoną podstawę kasacyjną, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu, po uprzednim przytoczeniu stanu faktycznego sprawy, skarżąca stwierdziła, iż w jej przekonaniu organ dokonał błędnej wykładni przepisów art. 2 pkt 9 oraz art. 4 ust. 2a i 2b ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wskazała, iż w pierwszej z przywołanych regulacji ustawodawca zawarł definicję legalną pojęcia terenu zamkniętego. Zauważyła, że w przepisie § 146 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" wymieniono sytuacje, w których powinno się używać definicji legalnych. Zgodnie z ust. 1 pkt 3 powyższego przepisu, tworzy się je m.in. wówczas, gdy znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe. Mając to na uwadze stwierdziła, iż niewątpliwie do powyższej kategorii zalicza się pojęcie terenu zamkniętego, gdyż umiejętność jednoznacznego określenia jego zakresu nie jest wiedzą powszechną, posiadaną przez przeciętnego człowieka.
Jednocześnie wskazała, że powyższa definicja przybiera postać tzw. definicji projektującej, co oznacza, iż ustala ona znaczenie jakiegoś pojęcia na przyszłość. Z powyższych uwag wynika natomiast, że w omawianym przepisie wprowadzono definicję pojęcia terenu zamkniętego, która wskazuje sposób jego rozumienia co do zasady na gruncie aktu prawnego, w którym została użyta. W przekonaniu skarżącej, nie jest jednak dopuszczalne twierdzenie, iż z powyższej definicji można wyprowadzić jakąkolwiek normę nakazującą lub zakazującą określonego działania. Sąd I instancji przyjął natomiast założenie, iż z samego tylko faktu, że obszar, na którym miałaby być zrealizowana przedmiotowa inwestycja jest terenem zamkniętym, wynikają już pewne ograniczenia dotyczące gospodarki przestrzennej na tym obszarze.
W ocenie skarżącej, stanowisko to jest niewątpliwie błędne, gdyż wniosek taki nie tylko nie wynika z samej istoty definicji legalnej, ale brak jest także jakiegokolwiek innego przepisu, z którego można wyinterpretować taką normę. Przepisy upzp wprowadzają co prawda szczególny tryb wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla terenów zamkniętych, bowiem stanowią, że decyzję taką wydaje wojewoda (art. 60 ust. 3 upzp), lecz nie zawierają żadnej regulacji, która wprowadzałaby zakazy dotyczące realizowania określonych inwestycji na tych terenach. W szczególności nie można uznać, że wniosek taki wynika z postanowień rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 sierpnia 2004 r. Wprawdzie w świetle tego rozporządzenia za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa uznaje się m.in. nieruchomości znajdujące się pod liniami kolejowymi (§ 1 ust. 2), jednakże nie wynika z tego, aby wiązało się to z jakimikolwiek ograniczeniami co do lokowania inwestycji.
W warunkach niniejszej sprawy nie można stwierdzić ponadto, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy naruszałoby przepisy ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. Jak wynika bowiem z akt sprawy, Wojewoda Zachodniopomorski w postanowieniu z dnia [...]04.2010 r., znak: [...], wyraził zgodę na odstępstwo od wymagań określonych w powyższej ustawie.
W dalszej kolejności skarżąca stwierdziła, iż w jej ocenie żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie mają przepisy art. 4 ust. 2a i 2b ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepisy te zawierają bowiem jedynie normę kompetencyjną dla ministrów i kierowników urzędów centralnych do wydawania decyzji w przedmiocie ustalania terenów zamkniętych i określania ich granic oraz normę, która nakłada na powyższe podmioty obowiązek zawiadamiania Głównego Geodety Kraju o ustaleniu terenów zamkniętych i podawania klauzuli tajności obiektów znajdujących się na tych terenach. Z powyższych regulacji nie wynika natomiast żadna inna norma, w szczególności taka, która wprowadzałaby zakaz wznoszenia jakichkolwiek budynków lub budowli na tych obszarach.
Skarżąca dodała, iż za słusznością poglądu o braku podstaw do stwierdzenia na podstawie przywołanych powyżej przepisów obowiązywania zakazu zabudowywania terenów zamkniętych w określony sposób przemawia także stanowisko przyjmowane w orzecznictwie, a mianowicie w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wydanych w sprawach o sygn. akt IV SA/Wa 256/07 i VII SA/Wa 2344/11.
Odnosząc się do naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 upzp, skarżąca stwierdziła natomiast, że Sąd I instancji błędnie zastosował normę wynikającą z tego przepisu, bowiem jak podniosła zarówno w treści wydanej przez organ decyzji, jak i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazano jakie konkretnie przepisy odrębne stały na przeszkodzie uwzględnieniu jej wniosku. Sąd I instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że byłoby to sprzeczne z celem ustanowienia terenu zamkniętego, co nie zostało jednak poparte żadną przekonującą argumentacją. W przekonaniu skarżącej, za niedopuszczalne należy uznać stanowisko, zgodnie z którym przepisami odrębnymi są przywołane powyżej regulacje ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. W przypadkach, w których celem ustawodawcy jest wprowadzenie jakichkolwiek dodatkowych ograniczeń w przepisach regulujących zagospodarowanie przestrzenne, znajduje to bowiem odzwierciedlenie w konkretnych obowiązkach wynikających wprost z obowiązujących przepisów, takich jak np. art. 36 ust 1 ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. – Prawo atomowe lub art. 4a pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne.
Podobnych regulacji nie sposób natomiast znaleźć w odniesieniu do niniejszej sprawy. W konsekwencji, skarżąca stwierdziła, że w niniejszej sprawie wydano decyzję odmowną pomimo spełnienia przez nią wszystkich niezbędnych kryteriów wymienionych w art. 61 ust. 1 upzp oraz braku przepisów odrębnych, które stałyby na przeszkodzie wydaniu decyzji pozytywnej. Za Z. Niewiadomskim, skarżąca dodała również, iż w przypadku art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp i zawartego w nim kryterium zgodności z przepisami odrębnym, chodzi o brak sprzeczności (niesprzeczność).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawach o sygn. akt VII SA/Wa 1533/11 i IV Sa/Wa 2208/10), stwierdził, iż charakter prawny terenu zamkniętego, z uwagi na jego cel, determinuje kwestię zabudowy, jaka może znajdować się na tym terenie, gdyż nie może ona być sprzeczna z przeznaczeniem terenu, określonym w decyzji o ustaleniu terenu zamkniętego. Uznanie nieruchomości za teren zamknięty, jako niezbędnej na cele obronności i bezpieczeństwa państwa w połączeniu z tajnością istniejącej na niej zabudowy oznacza niewątpliwie, że nie każda inwestycja może być w tym obszarze zrealizowana.
Dodał, iż powołanie się przez skarżącą na wskazane w skardze kasacyjnej wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest chybione, gdyż pierwszy z nich został uchylony, natomiast drugi jest nieprawomocny. Ponadto, zgodnie z art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, zaś rozpoznawana sprawa ma charakter indywidualny i prowadzona jest w odmiennym stanie faktycznym aniżeli wskazany we wskazanych wyrokach.
W ocenie organu odwoławczego, nie można zgodzić się również z zarzutem dotyczącym naruszenia art. 4 ust. 2a i 2b ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, gdyż powyższy przepis nie jest, jak twierdzi skarżąca, wyłącznie przepisem kompetencyjnym, ale kształtuje także byt prawny terenu zamkniętego poprzez nadanie mu klauzuli tajności. Ustalenie przez właściwego ministra, że określony teren staje się terenem zamkniętym określa przeznaczenie tego terenu na cele związane z obronnością i bezpieczeństwem kraju (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1533/11).
Odnosząc się do zarzutu błędnego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp, organ odwoławczy stwierdził, iż zgodność z przepisami odrębnymi w rozumieniu tego przepisu oznacza zgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego i za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku (wyrok z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt. II SA/Gd 689/12) wskazał, iż w zakresie terenów zamkniętych za tego rodzaju przepisy należy uznać przepisy ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1075/07, organ odwoławczy stwierdził również, iż wystarczającym uzasadnieniem decyzji uznaniowej jest wykazanie przez organ, iż obronność i bezpieczeństwo państwa nie pozwalają na usadowienie planowanej inwestycji na terenie zamkniętym. Precyzyjne wyjaśnianie przyczyn odmowy w tym zakresie byłoby bowiem sprzeczne z ustalonym reżimem dla danego terenu zamkniętego i mogłoby doprowadzić do ujawnienia informacji zastrzeżonych ze względu na bezpieczeństwo i obronność państwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 ppsa, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.
W świetle art. 174 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 2 pkt 9 oraz art. 4 ust. 2a i 2b ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp. Podstawa ta nie jest jednak usprawiedliwiona.
Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 60 ust. 3 upzp, decyzje o warunkach zabudowy na terenach zamkniętych wydaje wojewoda. Stosownie natomiast do art. 2 pkt 11 upzp, ilekroć w ustawie jest mowa o "terenie zamkniętym" – należy przez to rozumieć teren zamknięty, o którym mowa w art. 2 pkt 9 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. W świetle też tego przepisu, tereny zamknięte to tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych.
Zgodnie z art. 4 ust. 2a ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, tereny zamknięte są ustalane przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych w drodze decyzji. W decyzji tej określane są również granice terenu zamkniętego. Dokumentacja geodezyjna określająca przebieg granic i powierzchnię terenu zamkniętego przekazywana jest przez organy wydające decyzje o zamknięciu terenu właściwym terytorialnie starostom w trybie art.
22. Stosownie też do art. 4 ust. 2b ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, właściwi ministrowie i kierownicy urzędów centralnych zawiadamiają ponadto Głównego Geodetę Kraju o ustaleniu terenu zamkniętego oraz podają klauzulę tajności informacji dotyczących obiektów znajdujących się na tym terenie.
W świetle przytoczonych przepisów uznać należy, że w sytuacji, gdy nieruchomość stanowi teren zamknięty, możliwości uzyskania dla tej nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy doznaje daleko idących ograniczeń, wynikających wprost z przepisów ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Tereny zamknięte to bowiem tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa. W konsekwencji, charakter prawny terenu zamkniętego, nadany temu terenowi na mocy decyzji właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych o zamknięciu tego terenu, z uwagi na jego cel, którym jest wzgląd na obronność i bezpieczeństwo państwa, determinuje kwestię zabudowy, jaka może znajdować się na tym terenie.
Z tej też przyczyny, zgodnie z utrwalonym już stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1075/07, z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 637/09, i z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1303/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), które podziela również Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, do czasu wyłączenia określonego terenu spod działania decyzji o jego zamknięciu, a w konsekwencji pozbawienia tego terenu charakteru prawnego terenu zamkniętego, jakiekolwiek dywagacje dotyczące braku uzasadnienia do traktowania tego terenu jako terenu szczególnego – terenu zamkniętego ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa oraz szczegółowego badania możliwości zrealizowania określonej inwestycji na tym terenie, są bezprzedmiotowe. W przypadku planowanych inwestycji na terenie zamkniętym, o tym, czy właściwy organ uwzględni wniosek inwestora decyduje w istocie jego uznanie, że zamiar wnioskodawcy da się pogodzić z celem ustanowienia terenu zamkniętego, którym jest wzgląd na obronność i bezpieczeństwo państwa.
Z uwagi na szczególny charakter terenu zamkniętego i cel jego ustanowienia, wystarczającym uzasadnieniem decyzji uznaniowej jest wykazanie przez organ, że obronność i bezpieczeństwo państwa nie pozwalają na realizację określonej inwestycji na terenie zamkniętym. Szczegółowe wyjaśnianie przyczyn odmowy w tym zakresie byłoby bowiem sprzeczne z ustalonym reżimem dla danego terenu zamkniętego i mogłoby doprowadzić do ujawnienia informacji zastrzeżonych ze względu na bezpieczeństwo i obronność państwa.
W warunkach niniejszej sprawy, Sąd I instancji słusznie zatem stwierdził, iż organy obu instancji prawidłowo uznały, że zamiaru inwestora budowy pawilonów handlowych na terenie zamkniętym, a zatem zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, nie można zakwalifikować jako dotyczącego budowy obiektu służącego obronności i bezpieczeństwu państwa oraz nie da się go pogodzić z celem ustanowienia terenu zamkniętego.
W konsekwencji stwierdzić należy, iż wprawdzie przepisy upzp nie zawierają zakazu lokalizowania inwestycji na terenach zamkniętych, lecz z uwagi na zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp wymóg zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi, którymi jak wyraźnie wskazał Sąd I instancji i co wykazano wyżej są w przypadku terenów zamkniętych przepisy ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, możliwość realizowania na tych terenach inwestycji doznaje daleko idących ograniczeń. W warunkach niniejszej sprawy, jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej przez skarżącą byłoby z przyczyn wskazanych wyżej sprzeczne z przepisami odrębnymi. Nie można bowiem traktować sprawy niniejszej tak, jakby dotyczyła terenu o zwykłym reżimie, a nie specjalnym, jakiemu podlega teren zamknięty.
W świetle powyższego stwierdzić należy, że w warunkach niniejszej sprawy podstawa, na której oparta została skarga kasacyjna, okazała się nieusprawiedliwiona.
Na zakończenie dodać natomiast należy, iż wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, które skarżąca przywołała w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dla poparcia swojego stanowiska, zostały w toku kontroli instancyjnej uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.