Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. Sp. z o.o. z siedzibą w J. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. Prezydent Miasta Krakowa udzielił Z. pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód z rzeki Wisły, spiętrzonych stopniem D., dla potrzeb Elektrowni Wodnej D. W pozwoleniu nałożono szereg obowiązków, w tym obowiązek partycypacji w kosztach utrzymania stopnia wodnego D. ponoszonych przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej Kraków w wysokości 15% wartości produkcji netto Elektrowni Wodnej D. Pismem z dnia 9 stycznia 2012 r. skarżąca, będąca następcą prawnym Z., wniosła o stwierdzenie nieważności pkt IV pozwolenia wodnoprawnego, nakładającego na poprzednika skarżącej obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania stopnia wodnego D. Skarżąca podniosła, że nałożenie przedmiotowego obowiązku nastąpiło z naruszeniem art.128 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2001 r., Nr 115, poz. 1229 ze zm.), albowiem ustalony sposób partycypowania adresata pozwolenia w kosztach utrzymania stopnia wodnego D. (stała opłata) nie pozostaje w żadnym związku z kosztami utrzymania stopnia, ponoszonymi przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej.
Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach z dnia [...] maja 2012 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2003 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że pozwolenie wodnoprawne nie jest obciążone jakąkolwiek kwalifikowaną wadą prawną spośród wymienionych w art.156 § 1 K.p.a., która mogłaby stanowić przesłankę do stwierdzenia jego nieważności. Ustalenie zakresu partycypacji adresata pozwolenia wodnoprawnego w kosztach utrzymania stopnia wodnego w oparciu o wartość produkcji netto, uzyskiwaną przez ten podmiot nie jest wadliwe prawnie. Taki sposób uregulowania kwestii partycypacji adresata pozwolenia w kosztach utrzymania stopnia wodnego został ustalony w wyniku negocjacji poprzedzających wydanie pozwolenia, przeprowadzonych pomiędzy adresatem pozwolenia a Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w Krakowie. Stanowiący podstawę rozstrzygnięcia art. 128 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego nie określa konkretnego sposobu regulowania tej kwestii.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, stwierdził, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem, którego przedmiotem jest zbadanie przez organ nadzoru zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a., który to przepis zawiera zamknięty katalog tych przesłanek. Rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi zatem tylko o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Przepis art.128 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego stanowi, że w razie potrzeby w pozwoleniu wodnoprawnym dodatkowo ustala się obowiązek wykonania robót lub uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, stosownie do odnoszonych korzyści.
Brak jest podstaw, uzasadniających uznanie kwestionowanego przez skarżącą rozstrzygnięcia pozwolenia wodnooprawnego dotyczącego obowiązku partycypowania w kosztach utrzymania stopnia wodnego D. ponoszonych przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie, w wysokości 15% wartości produkcji netto z Elektrowni D., wyliczonej w oparciu o średnią cenę sprzedaży przez Z. S.A., za naruszający w sposób rażący przepis art.128 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego. Przepis ten nie zawiera nie tylko szczegółowych, ale nawet ogólnych wytycznych co do określania sposobu "uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, stosownie do odnoszonych korzyści".
Tym samym nie wyklucza on dopuszczalność określenia udziału adresata pozwolenia wodnoprawnego w kosztach utrzymania urządzenia wodnego w formie opłaty o charakterze ryczałtowym obliczanej w oparciu o ustalony udział w wartości produkcji uzyskanej w danym okresie przez adresata pozwolenia. Rozwiązanie takie nie zostało poprzednikowi skarżącej arbitralnie narzucone, a zostało uzgodnione w drodze negocjacji pomiędzy poprzednikiem skarżącej a Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej. Operowanie w decyzji pojęciem "Stopień Wodny D.", nie zaś wyszczególnienie urządzeń wodnych, obsługujących stopień, nie jest w tej sytuacji przesłanką do przyjęcia, że poprzednik prawny skarżącej został obciążony obowiązkiem uczestniczenia w utrzymywaniu również tych elementów stopnia, które nie stanowią urządzeń wodnych.
W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła naruszenie art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 128 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego. Skarżąca podniosła, że ustalenie dodatkowego obowiązku uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych nie może wykraczać poza granice określone w art. 128 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego. Granicą tego obowiązku są koszty utrzymania urządzeń wodnych, w rozumieniu art. 64 ust. 1 Prawa wodnego, w których podmiot zobowiązany jest uczestniczyć. Uczestniczenie zaś należy rozumieć jako ponoszenie tylko ustalonej części kosztów utrzymania, a nie obowiązek zapłaty na rzecz właściciela urządzenia wodnego kwoty przekraczającej ich wysokość, która nie ma związku z kosztami poniesionymi na utrzymanie tego urządzenia. Oznacza to, że uczestniczenie w kosztach utrzymania urządzeń wodnych dotyczy wyłącznie części kosztów faktycznie poniesiony przez właściciela tych urządzeń. Właściciel urządzenia wodnego powinien więc wykazać koszty poniesione na jego utrzymanie, a następnie żądać zwrotu określonej ich części od podmiotu, na który został nałożony obowiązek uczestniczenia w ich ponoszeniu.
Natomiast "odnoszenie korzyści" dotyczy korzyści z urządzeń wodnych, a nie korzyści z działalności gospodarczej prowadzonej przez podmiot, na który nałożono obowiązek uczestniczenia w kosztach. Korzyści nie można więc utożsamiać z przychodem czy zyskiem z prowadzonej działalności gospodarczej na urządzeniu wodnym. Koszty utrzymania urządzeń wodnych powstają przecież niezależnie od rezultatu, czy wyników finansowych podmiotu, który z nich korzysta. Ponadto art. 128 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego nakłada obowiązek określenia konkretnych urządzeń wodnych, z którymi będzie się wiązał obowiązek uczestniczenia w kosztach ich utrzymania. Urządzenia te powinny być jednoznacznie wymienione w sentencji decyzji.
Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego w wyroku w całości i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach z dnia [...] maja 2012 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd może odnieść się do tych zarzutów, które przytoczone są w podstawach kasacyjnych jako zarzuty naruszenia wskazanych przepisów prawnych.
Niezasadne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 128 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego, poprzez błędne przyjęcie, że art. 128 ust. 2 pkt. 3 Prawa wodnego dopuszcza możliwość nałożenia stałej opłaty, której wysokość jest zależna jedynie od przychodów osiąganych z działalności gospodarczej prowadzonej z wykorzystaniem tego urządzenia wodnego.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest wydana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach z dnia [...] maja 2012 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2003 r. Wbrew zarzutom podnoszonym przez skarżącą prawidłowa jest wyrażona w zaskarżonym wyroku ocena, że Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej miał podstawy do przyjęcia, iż kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2003 r. nie narusza rażąco art. 128 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.). W postępowaniu tym, mającym charakter samodzielny i odrębny w stosunku do postępowania zwykłego, organ nadzoru nie rozpatruje sprawy tak, jak w postępowaniu zwykłym, ale w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W ramach postępowania nadzorczego nie ma bowiem proceduralnych możliwości poszerzenia materiału dowodowego w sprawie rozstrzygniętej w postępowaniu zwykłym i poczynienia w oparciu o ten materiał dowodowy dodatkowych ustaleń faktycznych. Na szczególny charakter postępowania prowadzonego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie słusznie zwrócił uwagę i podkreślił, że w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dokonywana jest wyłącznie ocena danej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, a zatem, w tej sprawie pod kątem oceny, czy decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 128 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji.
Dokonując oceny, czy Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej miał podstawy do przyjęcia, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2003 r. nie narusza rażąco prawa, Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż brak jest przesłanek wskazujących na to, że odmowa stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji była wadliwa. Takich przesłanek nie wskazał również wnoszący skargę kasacyjną.
W pozwoleniu wodnoprawnym ustala się cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki. Zgodnie z art. 128 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego, w razie potrzeby w pozwoleniu wodnoprawnym dodatkowo ustala się obowiązek wykonania robót lub uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, stosownie do odnoszonych korzyści. Przepis ten ani inne przepisy Prawa wodnego nie precyzują sposobu określania uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzenia wodnego w związku z korzystaniem z tego urządzenia przez adresat pozwolenia wodnoprawnego, w szczególności ustawa nie ustanawia żadnego algorytmu czy wzoru według którego ustala się wysokość opłat związanych z partycypacją w kosztach. Nie ma zatem wystarczających podstaw, aby podważyć przyjęty w kwestionowanej decyzji sposób uczestniczenia Z. S.A. w kosztach utrzymania urządzenia wodnego (Stopień Wodny D.) ponoszonych przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie w wysokości 15 % wartości produkcji netto z elektrowni D., wyliczonej w oparciu o średnią cenę sprzedaż energii odbiorcom końcowym taryfowym wg algorytmu (0,15 x A x B, gdzie A – produkcja netto za dany okres, B – średnia cena sprzedaży odbiorcom końcowym taryfowym za dany okres wg sprawozdania GUS G10.4).
Zwłaszcza, że z przepisu art. 128 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego wynika, że wysokość partycypacji w kosztach utrzymania urządzenia wodnego została powiązana z odnoszonymi przez korzystającego z urządzenia korzyściami. Treść tego przepisu pozwalała zatem na takie zrekonstruowanie normy prawnej, według której dopuszczalne jest określenie wysokości partycypacji w zależności od wartości produkcji z elektrowni wyliczonej w oparciu o średnią cenę sprzedaży energii odbiorcom końcowym taryfowym. Podobne stanowisko, które należy w tej sprawie podzielić, zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1052/13.
Należy także podkreślić, że przyjęta w decyzji z dnia [...] lipca 2003 r. wysokość partycypacji (algorytm obliczany według średniej ceny sprzedaży energii odbiorcom końcowym taryfowym) została wynegocjowana pomiędzy stronami, czego skarżąca nie kwestionuje. Ani przepisy Prawa wodnego, ani Kodeksu postępowania administracyjnego nie wykluczają możliwości określenia udziału adresata pozwolenia wodnoprawnego w kosztach utrzymania urządzeń wodnych w wyniku przeprowadzenia negocjacji (ugody) pomiędzy stronami o spornych interesach – właścicielem urządzenia wodnego (Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej Kraków) a mającym korzystać z tego urządzenia (poprzednikiem prawnym skarżącej). Wprost przeciwnie, w świetle art. 13 K.p.a., organ administracji publicznej prowadzący postępowanie powinien dążyć do ugodowego załatwienia sprawy pomiędzy stronami o spornych interesach. Z przepisu tego wynika nie tylko obowiązek dążenia przez organ administracji do zawarcia ugody administracyjnej zatwierdzanej przed tym organem, ale także generalna dyrektywa dla organów prowadzących postępowanie administracyjne, która wyraża się w umożliwieniu stronom o spornych interesach uzgodnienie między sobą sposobu załatwienia spornej kwestii w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa.
Nie można zatem w tej sprawie zarzucić naruszenia art. 128 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego, a tym bardziej rażącego naruszenia w sytuacji gdy przepis ten nie precyzuje zasad, na jakich ustala się ponoszone przez korzystającego z urządzenia wodnego koszty utrzymania tego urządzenia, a strony w drodze uzgodnień ustalił algorytm, według którego oblicza się udział adresata pozwolenia wodnoprawnego w kosztach utrzymania urządzenia wodnego. W takich okolicznościach na zmianę rozstrzygnięcia w tej sprawie nie wpływa to, że przyjęty w kwestionowanej decyzji algorytm nie został powiązany wprost z kosztami utrzymania urządzenia wodnego.
Należy także podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że posłużenie się w decyzji pojęciem "Stopień Wodny D.", nie zaś wyszczególnieniem urządzeń wodnych obsługujących ten stopień, nie świadczy o tym, że poprzednik prawny skarżącej został obciążony obowiązkiem partycypowania w utrzymaniu tych elementów stopnia, które nie są urządzeniami wodnymi, zwłaszcza przy ustalonym w decyzji sposobie obliczania kosztów partycypacji w utrzymaniu tego urządzenia wodnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo ocenił, że charakter normy zawartej w przepisie art. 128 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego nie daje podstaw do zakwestionowania podjętego na tej podstawie rozstrzygnięcia, a tym bardziej nie daje podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia tego przepisu, z uwagi na uzgodnienie przyjętego w decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2003 r. o pozwoleniu wodnoprawnym sposób uczestniczenia Z. S.A, w kosztach utrzymania urządzenia wodnego (Stopień Wodny D.) ponoszonych przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie w wysokości 15 % wartości produkcji netto z elektrowni D., wyliczonej w oparciu o średnią cenę sprzedaż energii odbiorcom końcowym taryfowym. Z treści art. 128 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego nie sposób bowiem wyprowadzić wniosku, że nie jest dopuszczalne ustalenie (szczególnie, iż dzieje się to na skutek negocjacji) zgodnie przyjętej formy partycypacji wyliczanej w oparciu o wartość produkcji elektrowni wodnej.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.