Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 533/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J. A. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie nakazu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w S., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), nakazał J. A. doprowadzić wykonane roboty budowlane (dotyczące dachu) do stanu poprzedniego i zgodności z warunkami technicznymi, obowiązującymi normami i przepisami, poprzez zlikwidowanie wystającego okapu ze szczytu ściany budynku mieszkalnego zlokalizowanego w S. na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...], w terminie do dnia 30 kwietnia 2015 r.
Odwołanie od ww. decyzji złożyła J. A..
Zaskarżoną decyzję WINB uchylił ww. decyzję i nakazał usunięcie elementu dachu wystającego poza lico ściany szczytowej ww. budynku mieszkalnego, w terminie do dnia 30 czerwca 2015 r.
Organ odwoławczy wskazał, że wymiana pokrycia dachowego z eternitu na blachodachówkę nastąpiła na podstawie zgłoszenia, od którego Starosta S. nie wniósł sprzeciwu. W sprawie ustalono, że przedmiotowy budynek stoi 20 cm od granicy działki sąsiedniej. Od tej strony posiada wysunięcie obróbki blacharskiej, które jak wynika z oświadczenia inwestorki, spowodowane zostało koniecznością zabezpieczenia ściany szczytowej przed wpływem czynników atmosferycznych, przy czym przy braku tego wysunięcia mur ulegnie szybkiemu zawilgoceniu i zniszczeniu. Owe wysunięcie obróbki blacharskiej wynosi 15 cm i nie wychodzi poza granicę działki. Potwierdza to przedłożona do akt sprawy opinia techniczna wykonana przez mgr inż. Z. T.. W sprawie ustalono również, że przedmiotowy budynek powstał na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę z 1958 r. Wydana została także decyzja z 1976 r. o konieczności wejścia na teren nieruchomości sąsiada przy wykonywaniu robót budowlanych polegających na otynkowaniu ściany szczytowej budynku.
Jednak w ocenie WINB, w sprawie prawidłowo zastosowano tryb "naprawczy" z art. 50-51 Prawa budowlanego, ponieważ inwestorka wykonała nowe pokrycie dachowe budynku niezgodnie ze zgłoszeniem. Wystające pokrycie dachowe poza lico ściany szczytowej budynku w granicy z działką nr [...] narusza art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego i §§ 272, 232 i 235 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) – powoduje, że skarżący nie może swobodnie dysponować swoją nieruchomością, co narusza jego uzasadnione interesy, w tym dotyczące bezpieczeństwa pożarowego.
W ocenie organu odwoławczego, usunięcie elementu dachu wystającego poza lico ściany szczytowej budynku mieszkalnego zlokalizowanego w S. przy ul. [...] przy granicy z działką o nr [...], pomimo że nie przekracza on granicy między działkami, pozwoli na doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Uznał, że w tej sprawie celowe było orzeczenie o usunięciu wystającego okapu. Natomiast ani organy nadzoru budowlanego, ani sądy administracyjne nie są uprawione do rozstrzygania kwestii o charakterze cywilno-prawnym, które są sporne pomiędzy właścicielami sąsiednich nieruchomości.
Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. A., domagając się uwzględnienia skargi, uchylenia i wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenia kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Skarżąca podniosła zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 136 K.p.a. oraz art. 50-51 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, a także § 272 ust. 3 ww. rozporządzenia.
W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 15 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 533/15, oddalając skargę, wskazał, że w sprawie zaistniały podstawy do zastosowania trybu "naprawczego" z art. 50-51 Prawa budowlanego. Organ prawidłowo ocenił wykonanie "nowego" dachu w sposób niezgodny z dokonanym zgłoszeniem, które dotyczyło wymiany dachu; zaś inwestorka wysunęła dach poza lico ściany budynku w stronę działki nr [...]. Nie można w tym zakresie doszukać się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Ponadto wykonane roboty budowlane w sposób istotny naruszają powszechnie obowiązujące regulacje prawne. Naruszono bowiem przepisy techniczno-budowlane dotyczące bezpieczeństwa pożarowego. Sąd, powołując się na treść § 272 ust. 3, § 235 ww. rozporządzenia, stwierdził, że niewątpliwe przedmiotowy budynek mieszkalny położony bezpośrednio przy granicy z nieruchomością sąsiednią nie spełnia wymogów oddzielenia przeciwpożarowego od nieruchomości sąsiedniej.
Wysunięcie dachu budynku w stronę granicy pozostaje w sprzeczności z ww. warunkami koniecznymi dla zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego budynków. Nadto przedmiotowy sposób wykonania dachu narusza również § 28 i § 29 ww. rozporządzenia, zgodnie z którymi odprowadzenie wód opadowych powinno być zorganizowane na terenie własnej nieruchomości, bez kierowania ich na teren nieruchomości sąsiedniej. W ocenie Sądu, wysunięcie elementu dachu poza lico ściany szczytowej budynku usytuowanego w granicy z działką sąsiednią nieposiadającego oddzielenia przeciwpożarowego o określonej klasie odporności ogniowej, stwarza zagrożenie pożarowe oraz niebezpieczeństwo spływu wód opadowych na teren nieruchomości sąsiedniej, co stanowi jednocześnie naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego (w zakresie ochrony uzasadnionym interesów osób trzecich).
Nie stanowi usprawiedliwienia dla wykonania spornych robót budowlanych argumentacja skarżącej, że wysunięcie dachu poza lico ściany szczytowej budynku stanowi zabezpieczenie przed niekorzystnym wpływem czynników atmosferycznych. W sytuacji gdy wykonane roboty budowlane naruszają obowiązujące przepisy prawa, organ w toku postępowania naprawczego zobligowany był podjąć działania mające na celu usunięcie stanu niezgodności z prawem, niezależnie od funkcji spełnianych przez element dachu wychodzący poza lico ściany szczytowej budynku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła J. A., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej jej punktu 2; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014 r., poz. 1647), zwanej dalej "p.u.s.a.", oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącą w skardze zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, a także nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do ww. zarzutu;
- - art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 136 K.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu administracji publicznej w części wskazanej w skardze, pomimo, iż nie wyjaśniono w sposób wyczerpujący i przekonywający okoliczności faktycznych niniejszej sprawy oraz dokonano swobodnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem okoliczności faktycznych, mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącej;
- - art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu administracji publicznej w części wskazanej w skardze, pomimo, że nie uwzględniono słusznego interesu skarżącej w toku postępowania administracyjnego przez nakazanie skarżącej usunięcie elementu dachu wystającego poza lico ściany szczytowej budynku, co stoi w ewidentnej sprzeczności z interesem skarżącej.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.
- - art. 50 ust. 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu ww. przepisów jako podstawę prawną zaskarżonego wyroku podczas, gdy w niniejszej sprawie w ogóle nie istniała potrzeba stosowania trybu naprawczego przez organ administracji publicznej;
- - § 272 ust. 3 i § 235 ust. 3 ww. rozporządzenia przez ich błędne zastosowanie polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przywołał treść ww. przepisów jako podstawę orzeczeń w odniesieniu do wymagań technicznych, jakie powinny spełniać ściany od strony sąsiedniej działki podczas, gdy przedmiotem postępowania administracyjnego był dach, a nie remont ściany szczytowej ww. budynku od strony sąsiada skarżącej, tj. uczestnika postępowania;
- - § 28 i § 29 ww. rozporządzenia przez błędne ich zastosowanie polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołał treść ww. przepisów jako podstawę wyrokowania, podczas, gdy w niniejszej sprawie nieruchomość zlokalizowana przy ul. [...] w S. jest wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej, ponieważ w okolicznościach tej sprawy nie można stwierdzić, że wykonanie obróbki blacharskiej dachu od strony działki nr [...] narusza przepisy obowiązującego prawa. Po pierwsze, obróbka blacharska wystaje poza lico ściany szczytowej o 15 cm; jednak nie powoduje przekroczenia granicy z działką sąsiednią nr [...]. Na uwagę zasługuje, że przedmiotowy budynek powstał na podstawie pozwolenia na budowę z 1958 r.; zaś ww. obróbkę blacharską wykonano podczas wymiany pokrycia dachu z eternitowego na blachodachówkę.
Należy wskazać, że wskazywana wymiana pokrycia dachu nastąpiła na podstawie zgłoszenia nr [...] przyjętego przez Starostę S. w dniu 23 maja 2013 r. bez zastrzeżeń. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z akt sprawy nie wynika aby wykonanie wymiany dachu wraz z wykonaniem obróbki blacharskiej, wykraczającej 15 cm poza lico ściany szczytowej, nastąpiło z przekroczeniem ww. zgłoszenia. Już chociażby ta okoliczność wyklucza w niniejszej sprawie prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, chyba że w sprawie zostałoby wykazane, iż zgłoszenie nie było skuteczne, ponieważ narusza przepisy prawa. W sprawie jednak nie podważono skuteczności zgłoszenia. W tym miejscu należy wskazać, że wykonanie dachu z blachodachówki charakteryzuje się zastosowaniem typowego rozwiązania technicznego w postaci obróbki blacharskiej – na co też wskazywano w trakcie postępowania administracyjnego.
Ponadto z akt sprawy nie wynika aby ściana szczytowa budynku, który powstał na podstawie pozwolenia na budowę, pierwotnie posiadała konstrukcję, o jakiej mowa w § 235 ust. 3 w związku z § 272 ust. 3 ww. rozporządzenia, tj. aby posiadała ścianę oddzielenia przeciwpożarowego wyprowadzoną ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,3 m. Przedstawione przez sąsiada zdjęcia sprzed wymiany pokrycia dachu takiej konstrukcji nie potwierdzają. Po drugie, z opinii technicznej przedłożonej do akt sprawy wynika, że "wykonane roboty budowlane polegające na wykonaniu pokrycia dachu wraz z obróbkami blacharskimi spełniają wymogi art. 5 Prawa budowlanego poprzez zapewnienie: - bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego i bezpieczeństwa użytkowania". Wskazany zaś przez Sąd I instancji oraz organy nadzoru budowlanego § 235 ust. 3 ww. rozporządzenia swoim zakresem obejmuje budynki z przekryciem dachowym rozprzestrzeniającym ogień.
W tej zaś sprawie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie dało podstawy do stwierdzenia, że mamy do czynienia właśnie z taki przekryciem dachowym, tym bardziej, że osoba posiadającą odpowiednią wiedzę z zakresu budownictwa w sporządzonej opinii technicznej potwierdziła, że wykonany dach wraz z obróbką blacharską zapewnia bezpieczeństwo pożarowe. Tej zaś oceny w postępowaniu organy administracyjne nie podważyły. Ponadto nie wykazano w sprawie aby pomiędzy ścianami zewnętrznymi budynków istniejących na działkach nr [...] i [...] nie zostały spełnione odległości, o jakich mowa w § 271 ww. rozporządzenia z uwzględnieniem przykrycia dachu. Z powyższego wywodu wynika, że w niniejszej sprawie wykonanie obróbki blacharskiej 15 co poza lico ściany szczytowej nie dawało podstaw do zastosowania art. 50-51 Prawa budowlanego w odniesieniu do elementu dachu wystającego poza lico ściany szczytowej budynku mieszkalnego zlokalizowanego w S. przy ul. [...] przy granicy z działką nr [...].
Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza oceny Sądu jakoby wody opadowe z dachu były odprowadzane na teren sąsiedniej nieruchomości, a więc z naruszeniem §§ 28 i 29 ww. rozporządzenia. Przedmiotowy dach posiada bowiem orynnowanie, które odprowadza wody opadowe na teren działki nr [...], a więc na teren nieruchomości, na której posadowiony jest budynek, z którego dachu odprowadzane są wody opadowe. W konsekwencji należało uznać, że postępowanie administracyjne w tej sprawie jest bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 K.p.a.) z uwagi na brak stwierdzonych naruszeń, które dawałyby podstawę do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego.
Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a także § 272 ust. 3, § 235 ust. 2 i 3, § 28 i § 29 ww. rozporządzenia należało uznać jako zawierające usprawiedliwione podstawy, ponieważ w tej sprawie doszło do błędnej oceny materiału dowodowego, co skutkowało naruszeniem wskazanych ww. przepisów prawa materialnego.
Z powyższych względów, uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a., na podstawie tego przepisu oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz wydane przez organy obu instancji decyzje, a na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a.