Uzasadnienie
- 1. Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2008 r., II SAB/Lu 9/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę R. S. na bezczynność Wójta Gminy Jastków w przedmiocie przekształcenia działki rolnej na budowlaną. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podał następujący stan sprawy:
- a) W dniu 15 stycznia 2003 r. R. S. zwrócił się do Urzędu Gminy Jastków o zmianę przeznaczenia należącej do niego działki, położonej w miejscowości S., oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], z rolnej na budowlaną. Treścią wniosku było żądanie poszerzenia pasa zabudowy z 25 m na 80 m od strony południowej. Następnie pismem z dnia 26 października 2007 r., uzupełnionym w dniu 9 listopada 2007 r. skarżący, złożył zażalenie na bezczynność Wójta Gminy w sprawie przekształcenia działek.
- b) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r., znak [...], uznało zażalenie za nieuzasadnione.
W świetle art.104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz.1071 ze zm. dalej "K.p.a.") niezasadne jest twierdzenie, że załatwienie sprawy przez organ administracji następuje w drodze decyzji w każdym przypadku, gdy przepis nie wymienia innej formy. Organy wykorzystują wiele prawnych form działania.
Podjęcie decyzji w czasie, gdy strona złożyła zażalenie, byłoby przedwczesne, ponieważ przeznaczenie gruntów dotychczas rolnych na cele nierolnicze następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art.7 ust.1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Dz.U. 2004, nr 121, poz.1266 ze zm.). Gdy obowiązujący w gminie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, zmiana przeznaczenia działek wymaga zmiany planu. Wójt Gminy Jastków poinformował pismem z dnia 16 sierpnia 2007 r., iż na skutek wniosku R. S. uchwałą Rady Gminy z dnia 29 czerwca 2006 r. dokonano już zmian w gminnym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a następnie - podjęto pracę zmierzające do zmiany planu.
Zdaniem Wójta Gminy, w tej sprawie i na tym momencie, nie jest możliwe wydanie jakiejkolwiek decyzji zgodnie z treścią wniosku strony.
2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2008 r., II SAB/Lu 9/08 oddalił skargę R. S. na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2007 r., znak [...].
Do stwierdzenia zasadności skargi w zakresie bezczynności organu nie wystarcza subiektywne przekonanie strony skarżącej o bezczynności nawet wtedy, gdy procedura planistyczna realizowana jest w tempie, który nie satysfakcjonuje strony.
Ewentualna bezczynność w zakresie prac związanych ze zmianą planu zagospodarowania przestrzennego nie mieści się w katalogu wymienionym w art.3 § 2 pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm., dalej "P.p.s.a. "). Sąd administracyjny nie może więc zobowiązać Rady Gminy do podjęcia uchwały, która zaspakajałaby oczekiwania skarżącego. Równocześnie nie ma przepisu mogącego być podstawą decyzji żądanej przez skarżącego, więc Sąd nie może zobowiązać Wójta do wydania aktu wymienionego w art.3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a.
Artykuł 149 w związku z art.3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. na daje sądowi administracyjnemu kompetencji do stwierdzenia bezczynności organu gminu w przygotowaniu i uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż jest to akt prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego. Na gruncie orzecznictwa utrwalony jest pogląd, iż nie jest dopuszczalna skarga na bezczynność rady gminy w przedmiocie podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy sporządzenie takiego planu nie jest obowiązkowe (wyrok WSA w Gdańsku z dn. 24 sierpnia 2004 r., II SAB/Gd 48/94, por. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzecznictwo", red. B. Dauter, Warszawa 2007, s. 213). Nie zmieniłoby tej konkluzji ewentualne stwierdzenie tzw. bezczynności prawotwórczej Rady (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe", Warszawa 2007, s. 284-286).
Gdyby zatem przyjąć, iż skarga sformułowana została w stosunku do bezczynności Rady Gminy w związku z nieuchwaleniem planu obejmującego miejscowość tej Gminy, należałoby stwierdzić jej niedopuszczalność.
Skarżący nie precyzuje jednak w sposób nie budzący wątpliwości, komu zarzuca bezczynności, tj. Wójtowi (z powodu braku decyzji o zmianie przeznaczenia gruntu) czy Radzie Gminy Jastków (z racji nieuchwalenia planu miejscowego obejmującego miejscowość S., w której znajduje się nieruchomość skarżącego). W trakcie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarżący wyjaśnił, iż co do istoty ma pretensje do organów Gminy o to, że nie został uchwalony plan, który umożliwiałby mu przekształcenie działki, a składnikiem tej pretensji jest bezczynność Wójta nie podejmującego skutecznych inicjatyw zmiany planu.
W sprawie nie ma także zastosowania art.7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80 poz.717 ze zm., dalej "u.plan.zag.prz."). Wójt Gminy nie wydał bowiem żadnego rozstrzygnięcia w sprawie wniosku R. S. o przekształcenie działki rolnej na budowlaną, do czego zresztą nie był kompetentny. To rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium określa obszary objęte zamierzonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w tym - obszary rolne i leśne, mające być przeznaczone na cele nierolnicze i nieleśne (art.9 i 10 ust.2 pkt 9 ustawy).
Na gruncie argumentacji funkcjonalnej trudno byłoby uznać zachowanie zarówno Wójta Gminy, jak i Rady Gminy za przejaw bezczynności w powszechnym tego słowa znaczeniu. Organy administracji w sprawie R. S. podjęły bowiem czynności w celu rozpatrzenia jego wniosków i załatwienia sprawy.
Uchwałą Rady Gminy Jastków z dnia 29 czerwca 2006 r. zmieniono studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Jastków. Działka R. S. została w studium objęta granicami obszaru MN (zabudowa jednorodzinna). Gmina przygotowuje zmianę planu (pismo informujące o tym skarżącego z dnia 16 sierpnia 2007 r.) określając najbardziej korzystną kolejność (etapowość) zmian w planie przy wskazaniu, że zmiana całościowa nie byłaby zgodna z kryteriami ustawowymi.
Sam Wójt Gminy nie pozostawał także w bezczynności w znaczeniu braku jakiejkolwiek reakcji na pisma skarżącego. Udzielał bowiem na nie odpowiedzi (m. in. pisma z 7 listopada 2006 r. oraz 9 maja 2007 r.) informując skarżącego o podejmowanych pracach planistycznych oraz także o braku możliwości wydania w sprawie decyzji administracyjnej z braku koniecznej podstawy prawnej.
Sąd I. instancji nie uznał skargi R. S. za niedopuszczalną, gdyż skarżący mógł traktować pisma kierowane do niego przez Wójta Gminy, jako czynności zastępujące wydanie żądanej przez niego decyzji.
- 3. Skargę kasacyjną wniósł R. S. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I. instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- - art.3 u.plan.zag.prz. przez błędne zastosowanie tego przepisu zamiast właściwych: art.6 ust.2, art.9 ust.2, art.11, art.17, art.25 u.plan.zag.prz., które nakładają na Wójta Gminy określone obowiązki w postępowaniu planistycznym i kształtowaniu polityki przestrzennej gminy;
- - art.244 i art.245 w związku z art.art.238, 239 i 240 K.p.a. przez ich niezastosowanie mimo oczywistego faktu, że w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie przekroczono bez żadnego uzasadnienia wszelkie terminy ustawowe nakładające na Wójta Gminy jako organu administracyjnego załatwienia wniosku złożonego w dniu 15 stycznia 2003 r.;
- - art.149 P.p.s.a. przez jego błędną wykładnię poprzez nietrafne uznanie, że Wójt Gminy nie pozostawał także w bezczynności w znaczeniu braku jakiejkolwiek reakcji na pisma skarżącego. Udzielono bowiem na nie odpowiedzi (pisma z dnia 7 listopada 2006 r. oraz 9 maja 2007 r.) informując skarżącego o podejmowanych pracach planistycznych oraz o braku możliwości wydania w sprawie decyzji administracyjnej z powodu nieistnienia podstawy prawnej umożliwiającej zastosowanie tej formy rozstrzygnięcia wniosku.
Sąd powinien był ograniczyć się do rozstrzygnięcia czy w załatwianiu wniosku R. S. o zmianę przeznaczenia jego działki i poszerzenie pasa zabudowy z 25 m do 80 m od strony południowej, organy dopuściły się bezczynności w rozumieniu art.149 P.p.s.a.
Artykuły 9, 11, 17, 25 u.plan.zag.prz. oraz § 40 uchwały Rady Gminy z dnia 28 marca 2003 r., nr IV/37/2003 w sprawie statutu Gminy Jastków określają szereg uprawnień i obowiązków dla Wójta Gminy, co pominął Sąd I. instancji. Sąd powinien był ustalić, jakie czynności Wójt podjął w celu rozstrzygnięcia wniosku strony. Wójt mimo posiadania inicjatywy uchwałodawczej nie umieścił nigdy sprawy rozpatrzenia wniosku R. S. w porządku obrad sesji Rady Gminy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
A. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, art.149 P.p.s.a. został naruszony, gdyż Sąd I instancji nie orzekł czy Wójt Gminy Jastków dopuścił się bezczynności.
Ten zarzut rozmija się z treścią zaskarżonego wyroku, expressis verbis stwierdzającego, że Sąd mógłby ewentualnie zobowiązać organ administracyjny do wydania decyzji, jeśli byłaby ona przewidziana przez prawo. W sprawie wskazanej w skardze R. S. brak jest jednak podstaw do wydania decyzji przez Wójta. Dlatego prawidłowo Sąd I instancji odmówił stwierdzenia bezczynności Wójta Gminy w wydaniu decyzji, żądanej przez stronę (s. 4 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) i swe stanowisko poparł należytą argumentacją prawną.
Sąd I. instancji odwołał się mianowicie do art.7 ust.1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym z trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro kompetencja w sprawie przysługuje radzie gminy mogącej podjąć uchwałę w sprawie zmiany planu miejscowego, więc nie można Wójtowi stawiać zarzutu bezczynności w wydaniu decyzji w sprawie tego rodzaju.
B. Powołanie w zaskarżonym wyroku art.3 u.plan.zag.prz. było Sądowi I. instancji potrzebne wyłącznie dla wykazania, że Wójt Gminy nie ma kompetencji do wydania decyzji o zmianie przeznaczenia działki, czego domagał się R. S..
Skarżący interpretuje art.9 ust.2 w związku z artykułami 11, 17, 25u.plan.zag.prz. jako źródło obowiązku Wójta Gminy sporządzenia studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz dokonania w nim zmian, co jest podstawą ewentualnych zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nieprawidłowa wykładnia tych przepisów przez Sąd I. instancji miała polegać na tym, że Sąd nie ustalił, jakie to czynności Wójt podjął w celu rozstrzygnięcia wniosku obywatela w tym zakresie. Podobnie brakuje w zaskarżonym wyroku ustaleń, dlaczego Wójt mimo posiadania inicjatywy uchwałodawczej nie umieścił sprawy rozpatrzenia wniosku R. S. na żadnym z posiedzeń Rady Gminy, która jest wyłącznie właściwa do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego.
Zarzuty powyższe zostały w skardze kasacyjnej prawidłowo skojarzone z art.244 i art.245 w związku z artykułami 238, 239 i 240 K.p.a. W drodze skarg i wniosków z działu VIII K.p.a. jednostka może najczęściej zgłaszać zastrzeżenia do działalności uchwałodawczej rady gminy czy wykonywania przez Wójta Gminy inicjatywy uchwałodawczej. Z reguły bowiem dla tych czynności ustawa nie wyznacza konkretnego terminu, którego niedotrzymanie mogłoby zostać stwierdzone przez sąd administracyjny, co wyraźnie podkreślił Sąd I instancji.
Nie może być uwzględniony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji artykułów 244 i 245 w związku z artykułami 238, 239 i 240 K.p.a., albowiem Sąd tych przepisów nie stosował, ani nie interpretował skoro ich stosowanie przez organy administracyjne nie jest objęte kognicją sądów administracyjnych.
C. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami skargi kasacyjnej (art.174 P.p.s.a.). Dlatego oceniając zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej przez R. S., NSA nie mógł badać czy Sąd I instancji naruszył art.134 w związku z art.101 a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2001, nr 142, poz.1591 ze zm.)
D. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.).
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.204 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.