Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 487/16, oddalił skargę Z. K. (dalej jako skarżący) na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], w której organ ten rozpoznając odwołanie od decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w P. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] orzekającej o zobowiązaniu skarżącego do powrotu, zakazie ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen na okres 3 lat od dnia wydania decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zakazu ponownego wjazdu i orzekł o zakazie ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz innych państw obszaru Schengen na okres 1 roku od dnia wykonania decyzji, a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r, poz. 718 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postrępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sparwy.
Fromułując zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. wskazał na naruszenie:
- • art. 356 w związku z art. 348 pkt 1 lit. a i b oraz art. 351 pkt 1 lit. a i b ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r, o cudzoziemcach (Dz. U. z dnia 30 grudnia 2013 r.) poprzez ich niezastosowanie i odmowę udzielenia zgody na pobyt tolerowany lub pobyt ze względów humanitarnych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pomimo iż wykonanie decyzji o zobowiązaniu do powrotu narazi skarżącego na tortury i nieludzkie lub poniżające traktowanie, przy jednoczesnym braku wystąpienia przesłanek z art. 349 Ustawy o cudzoziemcach,
- • art. 318 ust. 1 w zw. z art. 318 ust. 2 pkt 1 oraz art. 319 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji, w której orzeczono skarżącemu zakaz wjazdu na okres, aż jednego roku, kiedy biorąc pod uwagę okoliczności sprawy okres ten nie powinien być dłuższy niż minimalny, tj. 6 miesięcy,
- • art. 315 ust. 1 w zw. z 315 ust 2 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji, w której nie określono terminu dobrowolnego powrotu skarżącego do kraju, co również doprowadziło do orzeczenia o zakazie wjazdu do RP na okres jednego roku, podczas gdy nie wystąpiły przesłanki do zastosowania tego przepisu.
Z kolei wskazując na naruszenie przepisów prawa procesowego na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie:
- • art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo wydania decyzji z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. polegającym na jego błędnym zastosowaniu przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, to jest mimo zaistnienia przesłanek do uchylenia w całości decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w P. z dnia [...].07.2015 r. (nr [...]) - uchylenie tej decyzji jedynie w części i utrzymanie w mocy pozostałej części tejże decyzji;
- • art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo wydania decyzji z naruszeniem art. 6, art, 7, art. 8 i art. 80 K.p.a. to jest naruszenie zasady legalności, zasady podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego, iż skarżący nie spełnia przesłanek do udzielenia zgody na pobyt tolerowany lub pobyt ze względów humanitarnych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;
- • art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo wydania decyzji z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, nie wskazujące na jakiej konkretnie podstawie odmówiono skarżącemu zgody na pobyt tolerowany lub pobyt ze względów humanitarnych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;
- • art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo wydania decyzji z naruszeniem art. 7 w związku z art. 77 oraz art. 80 K.p.a. poprzez niewyczerpujące i fragmentaryczne rozpatrzenie materiału dowodowego, skutkujące błędnym ustaleniem okoliczności faktycznych, co doprowadziło w efekcie do odmowy udzielenia skarżącemu zgody na pobyt tolerowany lub pobyt ze względów humanitarnych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pomimo iż wykonanie decyzji o zobowiązaniu do powrotu narazi skarżącego na tortury i nieludzkie lub poniżające traktowanie;
- • art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w zw z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw z art. 106 § 3 P.p.s.a. skutkujące rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd I instancji bez wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego oraz przyjęciem stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji publicznej niezgodnie z K.p.a., co doprowadziło w efekcie do odmowy udzielenia skarżącemu zgody na pobyt tolerowany lub pobyt ze względów humanitarnych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pomimo iż wykonanie decyzji o zobowiązaniu do powrotu narazi skarżącego na tortury i nieludzkie lub poniżające traktowanie a ponadto błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji; w której orzeczono skarżącemu zakaz wjazdu na okres, aż jednego roku, kiedy biorąc pod uwagę okoliczności sprawy okres ten nie powinien być dłuższy niż minimalny, tj. 6 miesięcy oraz do utrzymania w mocy decyzji, w której nie określono terminu dobrowolnego powrotu skarżącego do kraju, co również w konsekwencji doprowadziło do orzeczenia o zakazie wjazdu do RP na okres jednego roku.
- • art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędne uzasadnienie wyroku, tj, nieodniesienie się do wszystkich okoliczności faktycznych powołanych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego oraz przed WSA.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji zgodnie z art. 185 § 1 P.p.s.a., względnie o ucylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi zgodnie z art. 188 P.p.s.a. Ponadto zwrócił się o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego udzielonego z urzędu a także wystąpił o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja mająca potwierdzać zasadność postawionych wyżej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Zdaniem NSA, skarga kasacyjna Z. K. jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu.
Zasadniczo postawione w skardze kasacyjnej zarzuty koncentrują się na wadliwej, zdaniem skarżącego, ocenie przez Sąd I instancji ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy. Skarżący uważa, że stan faktyczny sprawy ustalony przez organy w prowadzonym przez nie postępowaniu administracyjnym został wadliwie ustalony i oceniony (wbrew obowiązującym w tym zakresie przepisom art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 K.p.a.) a w konsekwencji tego w sytuacji skarżącego powinny znaleźć zastosowanie przepisy prawa materialnego, według których należałoby udzielić mu zgody na pobyt ze względów humanitarnych (art. 348 pkt 1 lit. a i b ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - Dz. U. z 2013 r., poz. 1650 ze zm.) lub zgody na pobyt tolerowany (art. 351 pkt 1 lit. a i b ustawy o cudzoziemcach).
Jednocześnie wadliwie ustalony stan faktyczny spowodował, że orzeczony został zakaz wjazdu na terytorium RP i państw obszaru Schengen na okres jednego roku zamiast na minimalny okres 6 miesięcy, czym naruszono art. 318 ust. 1 w zw. z art. 318 ust. 2 pkt 1 oraz art. 319 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Organy wadliwie przyjęły, że zachodzą przesłanki, które powodują, że nie określa się terminu dobrowolnego powrotu a to tym samym zakaz wjazdu do RP powinien wynosić jeden rok. Zarzucono też wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji bowiem skarżący uważa, że z uzasadnienia tego nie wynika co stanowiło podstawę do odmowy udzielenia zgody na pobyt tolerowany czy zgody ze względów humanitarnych (naruszenbie art. 107 § 3 K.p.a.).
Wadą według skarżącego było uchylenie przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców zaskarżonej decyzji jedynie w części dotyczącej określenia okresu zakazu wjazdu na terytorium RP i utrzymanie tej decyzji w pozostałej części. Decyzja ta powinna zostać uchylona w całości stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.
Zdaniem skarżącego, biorąc pod uwagę powyższe uchybienia organów Sąd I instancji zamiast oddalać skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. powinien ją uwzględnić i uchylić w całości zaskarżoną decyzję czym naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4, art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 106 § 3 P.p.s.a.
Zdaniem NSA, Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzję słusznie uznał, że nie było podstaw do jej uchylenia. W sprawie został zgromadzony obszerny materiał dowodowy w postaci zeznań i oświadczeń skarżącego, przekazanych przez niego materiałów odnoszących się do ogólnej sytuacji w kraju pochodzenia oraz wykoprzystano specjalistyczne opracowania na temat sytuacji w P. Materiał ten był wystarczający do stwierdzenia czy formułowane przez skarżącego obawy o życie i zdrowie wobec zagrożenia ze strony ugrupowania politycznego M. były uzasadnione.
Dokonując analizy akt sprawy nie sposób nie zgodzić się z oceną dokonaną przez Komendanta Placówki Straży Granicznej w P., który w wydanej decyzji wskazuje, iż zagrożenia formułowane przez cudzoziemca w związku z sytuacją polityczną w P., związane z partią M., nie dotyczą go personalnie. Są one bowiem związane z ogólną sytuacją polityczną i rozwojem demokracji parlamentarnej w tym kraju. Wybory w 2013 roku, doprowadziły do zmiany politycznej w P., w wyniku której po raz pierwszy od 66 lat, zmiana władzy nastąpiła w sposób demokratyczny, a władzę w kraju utraciła partia M., której to obawia się cudzoziemiec. Organ podkreślił, że przed wyjazdem z P. cudzoziemiec nigdy nie zwracał się do władz państwowych o pomoc czy ochronę. W dniu wyjazdu cudzoziemca z P. partia M. pozostawała przy władzy, jako członek koalicji rządzącej. Jednakże na skutek wyborów w P. z 2013 roku układ polityczny uległ zmianie i M. straciło przywództwo w kraju. W związku z powyższym Komendant stwierdził, że powrót cudzoziemca nastąpi do kraju, gdzie ta partia utraciła władzę.
Dalej organ ten zauważa, że zgłaszane przez cudzoziemca obawy przed powrotem do kraju pochodzenia są bardzo ogólne, wskazane lakonicznie i pozbawione szczegółów i tym samym nie wskazują, że dotyczą cudzoziemca osobiście. Obawy cudzoziemca są związane z ogólną sytuacja polityczną w P., która w zakresie jego obaw uległa znaczącej zmianie, na skutek ostatnich wyborów w 2013 roku. Organ stnął na stanowisku, iż obawy wskazane przez cudzoziemca mogły być sformułowane na potrzeby prowadzonego postępowania, tj. w celu uniknięcia konieczności wyjazdu z Europy. Organ wskazał, że skarżący przebywając w Europie od 2012 roku oraz mając w Europie członków najbliższej rodziny, nie podjął żadnych starań, aby doprowadzić do połączenia z rodziną pozostającą w P. Nie wystąpił w żadnym w odwiedzanych krajów Europy o międzynarodową pomoc - status uchodźcy, gdzie podstawą ewentualnego udzielenia ochrony mogłyby być wskazywane obawy przed powrotem do kraju pochodzenia.
Mając powyższe na uwadze Komendant doszedł do wniosku, że cudzoziemiec nie jest w rzeczywistości zainteresowany uzyskaniem międzynarodowej ochrony w Europie, a w istocie tylko względy ekonomiczne są prawdziwymi powodami, które stoją na przeszkodzie jego powrotu do P..
Podobnie wypowiedział się Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców stwierdzając, że niewiarygodne i nieprzekonujące są zeznania cudzoziemca w kwestii przyczyn wyjazdu z P. (zagrożenie prześladowaniem ze strony M.). Powodem takiej oceny zeznań skarżącego był ich ogólny i lakoniczny charakter.
Sąd I instancji oceniając zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem dokonał oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i słusznie stawierdził, że stan faktyczny ustalony przez organy czyni zadość regułom postępowania administracyjnego w tym zakresie, nie nosi cech dowolności, jest kompletny i wyczerpujący. Skarżący obawia się o swoje życie i zdrowie po powrocie do P. bowiem partia polityczna, która już obecnie nie jest u wałdzy będzie mu grozić i wymuszać haracze. Skoro jak wskazują organy organizacja ta nie jest już u władzy od 2013 r. to ich działania będą miały charakter wyłącznie kryminalny co uzasadnia skorzystanie przez skarżącego z pomocy i ochrony obecnych władz. Ogólny niski stan przestrzegania prawa w kraju pochodzenia nie stanowi żadnej z przesłanek wskazanych w art. 348 czy art. 351 ustawy o cudzoziemcach, które warunkują udzielenie zgody na pobyt tolerowany czy zgody na pobyt ze względów humanitarnych.
W oparciu o ogólną negatywną sytuację w kraju pochodzenia w zakresie przestrzegania prawa nie można twierdzić, że skarżący ma realne podstawy twierdzić, że istnieje uzasadnione zagrożenie jego prawa do życia, wolności i bezpieczeństwa osobistego. Nie można też wywodzić z ogólnej sytuacji w tym kraju, że skarżący może zostać poddany torturom albo nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu albo karaniu.
Należy podkreślić, że z zeznań skarżącego złożonych podczas postępowania o zobowiązanie do powrotu wynika, że zasadniczym powodem niechęci do powrotu są względy ekonomiczne. Będzie on zobowiązany do zapłaty haraczu pod groźbą utraty życia. Chce przebywać w Europie bo tu jest część jego rodziny (ojciec, brat) i zamierza ściągnąć tu własną rodzinę (żonę i dziecko). Jak zauważył Sąd I instancji skarżący na pierwszym miejscu stawia względy ekonomiczne a dopiero przy pytaniu o powody uniemożliwiające powrót wskazuje na zagrożenie bezpieczeństwa. Powołując się na zagrożenie ze strony M. nie potrafił wskazać konkretnych osób, które zagrażałyby jego bezpieczeństwu po powrocie.
Nadto, mimo niezidentyfikowanego zagrożenia skarżący nie ubiegał się o udzielenie ochrony przez władze państwowe. Twierdzenie skargi kasacyjnej, że występując o pomoc do władz naraziłby się na wyrok jest nieuzasadnione albowiem M. nie sprawuje władzy od 2013 r. skarżący słyszał o nieludzkim i poniżającym traktowaniu przez M. lecz sam takich działań nie doświadczył. Jak wynika z zeznań nie był obiektem zainteresowania władz.
Wobec powyższego, zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że organy administracji obu instancji dokonały trafnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym również zeznań skarżącego i zasadnie stwierdziły, że skarżący w przypadku powrotu do kraju pochodzenia nie znalazłby się w sytuacji zindywidualizowanego, rzeczywistego ryzyka wystąpienia zagrożeń wymienionych w art. 348 pkt 1 lit a i b czy art. 351 pkt 1 lit. a i b ustawy o cudzoziemcach. NSA podziela pogląd Sądu I instancji, iż sama hipotetyczna możliwość wystąpienia zagrożenia z uwagi na niestabilną sytuację w kraju pochodzenia, w szczególności w dotychczasowym miejscu zamieszkania skarżącego – w rejonie Karaczi i niedostatki w praworządności nie jest wystarczająca do stwierdzenia istnienia przesłanek uwzględnionych w art. 348 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach.
Sąd I instancji nie naruszył art. 151 P.p.s.a. oddalając skargę pomimo, że organ odwoławczy powinien zastowować art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Prawidłowo wskazuje w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji, iż nie było podstaw do stwierdzenia wydania przez Komendanta decyzji z naruszeniem przepisów postępowania ani do stwierdzenia, że dokonana ocena materiału dowodowego przez organ I instancji była wadliwa. Nie było przesłanek do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.
Określenie przez organ odwoławczy zakazu wjazdu na terytorium RP i państw obszru Schengen na rok zamiast na 6 miesięcy miało podstawy prawne i było uzasadnione okolicznościami sprawy. Sąd I instancji szczegółowo przedstawił podstawy prawne takiego rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Jednoznaczna treść przepisów art. 315 ust. 1 -3 oraz art. 318 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i art. 319 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach wskazuje, że odstąpienie od określenia dobrowolnego terminu powrotu cudzoziemca kiedy zachodzi prawdopodobieństwo ucieczki skarżącego rozumiane według art. 315 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy o cudzoziemcach (brak dokumentów poświadczających tożsamość cudzoziemca, usiłowanie przekroczenia granicy wbrew przepisom prawa) oraz określenie rocznego zakazu wjazdu zamiast minimalnego okresu 6 miesięcy w okolicznościach sprawy było uzasadnione.
Nie można czynić zarzutu, że organ korzystając z możliwości wyboru pomiędzy minimalnym okresem 6 miesiecy zakazu wjazdu a maksymalnym okresem 3 lat tego zakazu określił go na rok według swego uznania z uwzględnieniem okoliczności sprawy.
W ocenie NSA, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie narusza wymogów o których mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a., co miałoby stanowić podstwę do uchylenia wyroku na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Analizując treść uzasadnienia wyroku stwierdzić należy, że Sąd I instancji zwięźle przedstawił stan sprawy, wskazał zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Fakt, że skarżący nie podziela argumentacji Sądu nie stanowi podstaw do uznania, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., które dawałoby podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku. Polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez który nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, uznał postawione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne i na podstawie art. 184 P.p.s.a. i art. 207 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.