Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 520/05 po rozpoznaniu skargi Zgromadzenia "S." na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta Miasta O. z dnia [...] września 2004 r.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] listopada 2004 r. utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta O. z dnia [...] września 2004 r. zawieszające postępowanie w sprawie wymeldowania E. O. z pobytu stałego w lokalu przy ul. P. w O. W uzasadnieniu organ wskazał, że zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa następuje wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, albo sąd.
W ocenie organu taka sytuacja wystąpiła w toczącej się sprawie o wymeldowanie E. O. z lokalu przy ul. P. w O., która wystąpiła do sądu powszechnego o przywrócenie naruszonego posiadania tego lokalu. Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm.) jedyną przesłanką jaką bada organ meldunkowy w sprawie o wymeldowanie z pobytu stałego jest fakt opuszczenia lokalu przez osobę w nim zameldowaną. Jednakże spełnienie przesłanki opuszczenia lokalu następuje wówczas, gdy jest ono dobrowolne i wynika z własnej woli osoby opuszczającej lokal. Ponieważ E. O. wskazała, iż opuszczenie przez nią lokalu nie miało charakteru trwałego, ani też dobrowolnego, a było spowodowane uniemożliwieniem jej dostępu do mieszkania organ uznał, że dokładne wyjaśnienie w postępowaniu sądowym, prowadzonym w sprawie o przywrócenie naruszonego posiadania, okoliczności opuszczenia lokalu przy ul. P. w O., będzie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie wydane w sprawie o wymeldowanie. Z tego też względu prawidłowe rozpoznanie sprawy w przedmiocie wymeldowania E. O. z dotychczasowego miejsca pobytu stałego wymagało wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego
Zgromadzenie "S.", reprezentowane przez pełnomocnika, złożyło na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 77, art. 97 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 6 ust. 1 i art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że E. O. dobrowolnie przeniosła się w lipcu 2001 r. do córki. Nie ma natomiast żadnego znaczenia w sprawie o wymeldowanie sprawa ewentualnych roszczeń prawnych skarżącej do lokalu na terenie Domu Zakonnego w O. W ocenie skarżącego decyzja o wymeldowaniu jest wyłącznie odzwierciedleniem stanu faktycznego, co do miejsca pobytu konkretnej osoby i nie przesądza w żaden sposób o uprawnieniach do lokalu. Rejestracja osoby w danym miejscu musi być zgodna ze stanem faktycznym.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Podkreślił, że toczące się przed sądem powszechnym postępowanie o przywrócenie naruszonego posiadania lokalu przy ul. P. w O, stanowi zagadnienie wstępne w sprawie o wymeldowanie E. O. z pobytu stałego, gdyż jego wynik będzie miał wpływ na ocenę dobrowolności, bądź nie, opuszczenia przedmiotowego lokalu przez stronę.
Sąd I instancji rozpoznając wniesioną skargę stwierdził, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego oraz materialnego i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tj. Dz. U. Nr 87, poz. 860 z 2001 r.) do organu administracji należy ustalenie spełnienia przesłanek uzasadniających wymeldowanie danej osoby, zatem stwierdzenie, iż bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego. Charakter i przyczyny opuszczenia lokalu przez uczestniczkę postępowania, a więc dokonywanie związanych z tym ustaleń faktycznych oraz ocena materiałów dowodowych, należy do organu administracji publicznej właściwego do rozpoznania sprawy. Organ w tym zakresie nie może uchylić się od jej rozstrzygnięcia w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie sądu, bowiem żaden przepis nie uzależnia wydania decyzji w sprawie wymeldowania od równolegle toczącego się postępowania posesoryjnego w sądzie powszechnym.
Powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 kpa, Sąd I instancji wyjaśnił, że przez pojęcie zagadnienia wstępnego rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem określonego problemu prawnego. Zdaniem Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie konieczność taka nie występuje, bowiem z akt postępowania administracyjnego nie wynika aby merytoryczne rozstrzygnięcie w kwestii wymeldowania uczestniczki postępowania z lokalu, w którym zameldowana jest na pobyt stały, było uzależnione od wcześniejszego rozstrzygnięcia jakiegokolwiek zagadnienia materialno-prawnego, które z istoty swej należy do kompetencji innego organu administracji lub sądu i nie było wcześniej prawomocnie przesądzone. Natomiast okoliczność opuszczenia lokalu organ może ustalić samodzielnie.
Wojewoda Mazowiecki wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucił:
- - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż zawisłe w przedmiotowej sprawie postępowanie posesoryjne nie oznacza rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd, co warunkowałoby wydanie decyzji o wymeldowaniu E. O. z lokalu przy ul. P. w O,
- - art. 141 § 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez sporządzenie uzasadnienia wyjaśniającego poglądy prawne Sądu w sposób ogólny, nie odnoszący się do meritum przedmiotowego postępowania,
- - art. 145 § 1 pkt 1 c) Prawo o postępowaniu przesądami administracyjnymi, polegające na uchyleniu postanowień organów obu instancji, pomimo, iż były one zgodne z przeważającą częścią orzecznictwa NSA dotyczącą przedmiotowej kwestii.
Powołując się na powyższe naruszenie prawa Wojewoda Mazowiecki wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku.
W motywach skargi kasacyjnej wskazano na orzecznictwo Sądów administracyjnych, zgodnie z którym skoro strona skorzystała ze środka prawnego zmierzającego do przezwyciężenia przeszkód w swobodnym korzystaniu z lokalu i przed sądem powszechnym toczy się postępowanie o przywrócenie posiadania spornego lokalu, to rozstrzygnięcie przez ten sąd takiego powództwa jest dla postępowania administracyjnego zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, gdyż jego wynik stanowić będzie istotną okoliczność dla sprawy administracyjnej w przedmiocie dobrowolnego bądź przymusowego opuszczenia lokalu. Zatem w sytuacji, gdy przed sądem powszechnym zawisło i nie zostało zakończone postępowanie o przywrócenie posiadania, rzeczą organów administracji jest powstrzymanie się z rozstrzygnięciem sprawy o wymeldowanie i zawieszenie postępowania na mocy art. 97 § 1 pkt 4 Kpa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika skarżącej oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia przepisów postępowania. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt. 2 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skierowany musi być przeciwko wyrokowi sądu a nie decyzji organy administracji a także, że nie stanowi wskazania prawidłowej podstawy kasacyjnej naruszenia prawa procesowego powołanie wyłącznie przepisów procedury administracyjnej (porównaj wyrok z dnia 19 maja 2004 r. sygn. akt FSK 80/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r. poz. 12 i wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r. sygn. akt GSK1149/04 niepublikowany).
Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymaganiom lecz podniesione w niej zarzuty nie są trafne. Zauważyć należy, że prawidłowe jest oparcie podstawy kasacyjnej na art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jeżeli zarzut naruszenia tego przepisu powiązany jest ze wskazanym w podstawie kasacyjnej w szczególności przepisem postępowania administracyjnego. Tak uczyniono w tej sprawie. Przede wszystkim zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt. 4 kpa powiązano z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazując na nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd I instancji, iż sprawa postępowania posesoryjnego przed sądem powszechnym nie oznacza zagadnienia prejudycjalnego w sprawie o wydanie decyzji o wymeldowaniu E. O. z lokalu przy ul. P. w O. Jednocześnie zarzucono naruszenie art. 141 § 4 wskazanej ustawy procesowej poprzez wyjaśnienie w motywach orzeczenia poglądy prawne w sposób ogólny, nie odnoszący się do meritum tej sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji wbrew wywodom skargi kasacyjnej przedstawił prawidłową wykładnię art. 97 § 1 pkt. 4 kpa związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należycie i w oparciu o utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne wyjaśniono co należy rozumieć pod pojęciem zagadnienia prejudycjalnego o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt. 4 kpa. Kwestię tę następnie odniesiono do potrzeby i zakresu postępowania w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego i wyłącznej potrzeby ustalenia przez organy administracji okoliczności opuszczenia lokalu przez stronę. Dlatego też uwzględniając wniesioną skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy procesowej Sąd I instancji przedstawił prawidłową interpretację w/w przepisów odpowiadającą istniejącemu stanowi prawnemu po orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. (sygn. akt K 20/01), w którym stwierdzono, że art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych jest niezgodny z art. 52 ust. 1 i 83 w zw. z art. 2 Konstytucji.
Tym samym zasadnie przyjęto w okolicznościach tej sprawy, że organy administracji w ramach prowadzonego postępowania mogą samodzielnie ustalić okoliczność opuszczenia przez stronę lokalu przy ul. P. w O. Orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane w skardze kasacyjnej nie mogą mieć automatycznie wpływu na ocenę każdego stanu faktycznego związanego z wymeldowaniem.
Kolejny zarzut dotyczy naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 omawianej ustawy procesowej z którego wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przestawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania.
Analiza zaskarżonego wyroku Sądu I instancji pozwala jednoznacznie uznać, iż zawiera on wszystkie niezbędne elementy o jakim mowa w omawianej normie prawnej. W motywach zaskarżonego wyroku wskazano co jest przedmiotem oceny Sądu I instancji i odniesiono się do wszystkich kwestii będących przedmiotem tego rozstrzygnięcia w tym zamieszczono podstawę prawna rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśniono. Zatem nie można zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjne naruszenia w/w przepisu, iż poprzez ogólnikowe sformułowania nie odniesiono się do meritum przedmiotowego postępowania.
Dlatego też mając powyższe na uwadze uznać należy, iż skarga kasacyjna złożona w tej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji wyroku.