Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 czerwca 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 1060/04 po rozpoznaniu skargi A. i T. Ł. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2004 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2004 r. zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą "M." Sp. z o.o. na budowę budynku magazynowo-biurowego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. 3 w obrębie [...] przy ul. S. ul. R. w W. - oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w zaskarżonej decyzji stwierdzono, iż przedmiotowa decyzja jest zgodna z warunkami określonymi w ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy W. Nr [...] z dnia 22 grudnia 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu obowiązującej w dacie wydania pozwolenia na budowę. W związku z podnoszonym w postępowaniu administracyjnym zarzutem braku raportu oddziaływania inwestycji na środowisko stwierdzono, że Powiatowy Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r. odstąpił od konieczności sporządzenia tego raportu uznając, że planowana inwestycja nie należy do mogących pogorszyć stan środowiska, a Biuro Ochrony Środowiska Urzędu W. również uznało zasadność odstąpienia od sporządzania ww raportu.
W konsekwencji postanowieniem z dnia [...] marca 2004 r. Prezydent W. odstąpił od wymogu sporządzania przedmiotowego raportu a następnie decyzją z dnia [...] marca 2004 r. Powiatowy Inspektor Sanitarny uzgodnił omawianą inwestycję a Biuro Ochrony Środowiska Urzędu W. orzeczeniem z dnia 6 kwietnia 2004 r. uzgodniło przedsięwzięcie w zakresie ochrony środowiska. W tej sytuacji stwierdzono, że procedura została przeprowadzona zgodnie z wymogami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska /Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm./. Organ wydający zaskarżoną decyzję stwierdził ponadto, iż kwestią dotyczącą zarzucanego przez stronę fałszu dokumentacji mogą się zajmować tylko organy ścigania.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli A. i T. Ł. zarzucając wydanie jej w oparciu o nieważną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oparcie rozstrzygnięcia na nieaktualnej dokumentacji geodezyjnej, naruszenie art. 46 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez nieuzasadnione zaniechanie przeprowadzenia postępowania w sprawie oddziaływania inwestycji na środowisko oraz nieuwzględnienie, że ul. Szyszkowa ze względu na jej szerokość oraz brak utwardzonych poboczy i chodników a także brak możliwości odprowadzenia wód opadowych z działki inwestora, nie jest przygotowana do realizacji przedmiotowej inwestycji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie jest zasadna.
Z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że teren należący do inwestora, objęty tą decyzją, jest przeznaczony pod funkcje usługowo-techniczne, do których należy zaliczyć przedmiotową inwestycję. Zarzuty skarżących dotyczące naruszenia ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym mogły być rozpatrywane jedynie na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a nie w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, w której organ orzekający jest związany decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Sprawa obowiązywania tej decyzji w zakresie przedłużenia terminu jej ważności była przedmiotem oceny Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które orzekło o pozostawieniu w mocy tej decyzji.
Nie można zatem podzielić słuszności zarzutu oparcia decyzji o pozwoleniu na budowę na nieważnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zostało przeprowadzone postępowanie w zakresie odstąpienia od potrzeby sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji, zapadły w nim odpowiednie orzeczenia i uzgodnienia, również w zakresie odprowadzenia wód opadowych. Skarżący "nie poparli żadnym dowodem twierdzeń, że planowana inwestycja pogorszy stan środowiska", natomiast okoliczność, że po zrealizowaniu inwestycji powstaną dla skarżących określone uciążliwości i utrudnienia w porównaniu z dotychczasowymi warunkami korzystania z nieruchomości nie podważają legalności zaskarżonej decyzji. Z reguły każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla sąsiedztwa, co jednak nie oznacza, że wydanie w takiej sytuacji pozwolenia na budowę narusza prawo.
O naruszeniu uzasadnionych interesów osób trzecich /art. 5 Prawa budowlanego/ można mówić jedynie wtedy, gdy naruszone zostały konkretne przepisy lub normy obowiązujące w budownictwie, natomiast w niniejszej sprawie skarżący nie wskazali na naruszenia konkretnych przepisów techniczno-budowlanych a inwestor spełnił wymagania określone wskazanymi przepisami Prawa budowlanego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. Ł. reprezentowany przez adwokata M. L. zarzucając:
1/ naruszenie prawa materialnego, to jest:
a/ art. 5 Prawa budowlanego polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu wobec uznania, że nie doszło do jego obrazy z uwagi na nie wykazanie przez skarżących naruszenia konkretnych przepisów techniczno-budowlanych, pomimo, że skarżący wyraźnie wskazał na konkretne uchybienia w zakresie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, b/ art. 35 Prawa budowlanego polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu, wobec uznania, że inwestor spełnił wymagania określone tym przepisem, podczas, gdy wymagania te faktycznie nie zostały spełnione, 2/ naruszenie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", to jest:
a/ art. 134 (1 polegające na nie wzięciu pod uwagę wszelkich naruszeń przepisów prawa procesowego w postępowaniu administracyjnym dotyczących wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, b/ art. 145 (1 pkt 1 lit. c polegające na nieuwzględnieniu skargi pomimo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez organ /art. 7, 77 (1, 80 i 107 (3 kpa/, które to naruszenie miało istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, c/ art. 145 (1 pkt 2 polegające na nieuwzględnieniu skargi, mimo iż istniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a tym samym do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę, d/ art. 141 (4 polegające na nie ustosunkowaniu się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów skarżących pozbawiając tym samym strony informacji o wszystkich przesłankach zapadłego rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na treść wyroku.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania "ustaliła między innymi" takie warunki, jak to, że w obszarze przeznaczonym pod inwestycję wyklucza się lokalizowanie obiektów, których uciążliwość i szkodliwość dla środowiska wykraczałaby poza granice terenu inwestora oraz iż realizacja inwestycji może nastąpić na zasadach przewidzianych w art. 5 Prawo budowlane, a w szczególności ma zapewnić ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibrację oraz ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza. Z uzasadnienia decyzji o pozwoleniu na budowę nie wynika, aby organ administracji wyjaśnił wystarczająco stan faktyczny w odniesieniu do powyższych wymagań. Organ powinien dopuścić, także z urzędu, wszelkie dowody, na przykład oględziny miejsca inwestycji /art. 77 (1 kpa/, zaś kwestie te były sygnalizowane przez skarżącego w pismach i odwołaniach.
Nie spełnione zostały wymogi dotyczące zachowania art. 5 Prawa budowlanego, gdyż nie odgrodzono terenu budowy płotem nieprzenikliwym dla hałasu, pyłu i smogu spalin pracujących maszyn budowlanych oraz ustawiono reflektory o rażącym świetle uniemożliwiające odpoczynek po zmroku i zbudowano obiekt o wysokości 13 m zasłaniający dopływ światła dziennego po godzinie 16-tej. Nie zostały więc spełnione warunki określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przepisy (13, 28 i 96 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. Naruszenie art. 35 Prawa budowlanego strona upatruje w uznaniu przez Sąd I instancji, iż decyzja o pozwoleniu na budowę jest zgodna z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Kwestionowana decyzja nie ma też żadnych ustaleń w zakresie dostawy przyłączy do sieci wodociągowej i odprowadzania ścieków.
Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzja o pozwoleniu na budowę zostały wydane przy braku odpowiedniej dokumentacji, a w szczególności aktualnej mapy danego terenu zawierającej istniejące naniesienia, co uniemożliwiało sprawdzenie czy zostały zachowane wymagane prawem odległości od innych obiektów. Z tego względu Sąd I instancji powinien stwierdzić nieważność wskazanych decyzji. Powinien też odnieść się do zarzutów strony, a w tym braku mapy terenu, niedostosowania ulicy Szyszkowej do natężonego ruchu oraz zabudowania przez inwestora rowu melioracyjnego co grozi katastrofą ekologiczną.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła M. Sp. z o.o. wnosząc o jej oddalenie.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazuje się na to, iż Sąd I instancji prawidłowo uznał, że pozwolenie na budowę zostało wydane podczas obowiązywania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdzającej zgodność inwestycji z obowiązującym w dacie jej wydania miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przewidującym dany teren pod inwestycje usługowo-techniczne. Treścią tej decyzji, jak to słusznie podkreślił Sąd w zaskarżonym wyroku, był związany organ wydający pozwolenie na budowę. W skardze kasacyjnej zawarte są też twierdzenia wzajemnie się wykluczające, bowiem raz twierdzi się, że projekt budowlany narusza art. 5 Prawa budowlanego, choć bez wskazania konkretnych norm techniczno-budowlanych, drugim razem, iż projekt budowlany ma wady uniemożliwiające jego ocenę pod kątem naruszenia art. 5 Prawa budowlanego. Przywołuje się natomiast rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, prawdopodobnie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, jednakże czyni się to wadliwie /z 14 grudnia 1994 r., podczas gdy było takie rozporządzenie z 16 grudnia 1994 r., które jednak zostało uchylone 16 grudnia 2002 r./.
Planowana inwestycja w świetle rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko /Dz. U. Nr 179, poz. 1490/ nie należy do inwestycji wymagających bezwzględnie sporządzenia takiego raportu, lecz raport taki sporządzany byłby, gdyby jej realizacja niosła za sobą istotne zagrożenia dla środowiska. Właściwe do tego organy zajęły jednak stanowisko, że w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji sporządzenie wymienionego raportu nie jest potrzebne.
W związku z tym strona uważa "za niezwykle interesujący" pogląd skarżącego, aby w każdym postępowaniu organ zlecał z urzędu sporządzenie opinii przez biegłych w celu ustalenia wpływu inwestycji na otoczenie. Inwestor twierdzi ponadto, że zasadne stanowisko zajął Sąd I instancji w kwestii wyboru sposobu odprowadzania wód opadowych w projekcie przez inwestora.
Zarzuty skarżącego o negatywnym wpływie inwestycji na środowisko w ocenie inwestora wynikają tylko i wyłącznie z własnych przekonań skarżącego i nie zostały poparte żadnymi dowodami. Nie wskazał on zwłaszcza żadnych konkretnych norm, których naruszenie można byłoby zakwalifikować jako naruszenie art. 5 Prawa budowlanego.
Odnośnie podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego, inwestor w odpowiedzi na tą skargę zauważa, że zarzut naruszenia art. 35 ppsa jest sformułowany zbyt ogólnie, nie wskazuje konkretnego przepisu tego artykułu. Przedstawienie ponadto w skardze kasacyjnej nowych dowodów, map, zdjęć należy uznać za wątpliwe, gdy była możliwość ich powołania na wcześniejszym etapie, wiążą się zresztą z zarzutami co do sposobu realizowania inwestycji a to nie jest przedmiotem niniejszego postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach:
1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie /art. 174 pkt 1/, 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 174 pkt 2/.
Przepis art. 175 (1 ppsa wymaga, aby skarga kasacyjna była sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniami wynikającymi z (2 i 3. W myśl art. 176 ppsa skarga kasacyjna powinna m. in. czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Wprowadzenie tzw. przymusu adwokackiego /radcowskiego/ a więc nałożenie obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez określonych ustawowo profesjonalistów powoduje, iż skarga ta powinna być odpowiednio, w profesjonalny sposób sformułowana. W zależności od braków skargi kasacyjnej, skarga kasacyjna nie odpowiadająca ustawowym wymaganiom, podlega oddaleniu a nawet odrzuceniu w razie uznania jej niedopuszczalności ze względów formalnych.
W niniejszej sprawie wskazuje się jako podstawy skargi kasacyjnej naruszenie prawa materialnego, to jest art. 5 i art. 35 Prawa budowlanego, jednakże oba te artykuły składają się z kilku przepisów. Nie podanie w skardze kasacyjnej, który z poszczególnych przepisów został w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną naruszony stanowi wadę uniemożliwiającą rozpoznanie tej skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, który nie ma obowiązku poszukiwać przepisu, mogącego stanowić podstawę kasacji.
Skargę kasacyjną oparto także na naruszeniu przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, to jest: art. 134 (1, art. 145 (1 pkt 1 lit. c w związku z art. 7, 77 (1, 80 i 107 (3 kpa, art. 145 (1 pkt 2, art. 141 (4, które to naruszenia według strony miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Nie można jednakże zgodzić się z twierdzeniem wnoszącego skargę kasacyjną, że Sąd I instancji zaakceptował wady postępowania administracyjnego oraz nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku bowiem znajdują się dość obszerne wywody odnoszące się do argumentacji podniesionej w skardze.
W szczególności należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż co do zasady każda inwestycja budowlana niesie ze sobą pewnego rodzaju uciążliwości. Jeżeli jednak jest tak, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, iż obowiązująca w dacie wydania zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ustala te warunki dla inwestycji o charakterze usługowo-technicznym na obszarze na ten cel przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś właściwe do tego organy zajmują w formie do tego prawem przewidzianej ostateczne i prawomocne stanowisko w kwestii zgodności inwestycji z przepisami ochrony środowiska /przesądzają o braku potrzeby sporządzenia raportu oddziaływania inwestycji na środowisko/, to nie jest możliwe skuteczne podnoszenie argumentu, iż kwestia ta nie została właściwie i to przez Sąd I instancji wyjaśniona, zaś Sąd posłużył się nieważnymi aktami prawnymi.
Wprawdzie stosownie do art. 134 (1 ppsa sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jednakże orzekając w sprawie o pozwolenia na budowę Sąd nie jest uprawniony do kontrolowania i ewentualnego eliminowania z obrotu prawnego decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, czy też orzeczeń wydanych w kwestii raportu oddziaływania na środowisko, gdyż nie są to orzeczenia wydane w granicach tej samej sprawy, a jedynie mające znaczenie w sprawie, której przedmiotem jest rozpoznanie wniosku o pozwolenie na budowę.
Skarżący nie wskazywał, jak to słusznie twierdzi się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, aby zaskarżoną decyzją zostały naruszone przepisy i normy dotyczące ochrony jego interesów prawnych. Z akt sprawy nie wynika też, aby takie naruszenia wystąpiły, w związku z czym całkowicie nie usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 134 (1 ppsa. Tym samym wobec nie stwierdzenia podstaw do uwzględnienia skargi Sąd I instancji prawidłowo orzekł o jej oddaleniu, brak zatem jakichkolwiek naruszeń w zakresie regulacji art. 145 ppsa. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku także spełnia wymogi art. 141 (4 ppsa, zaś zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej w tym zakresie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego są gołosłowne.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ppsa.