Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1160/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 3 lutego 2015 r., II SA/Kr 1735/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej zwanego "Kolegium") z dnia 30 września 2014 r., SKO.PW/4171/57/2014 – uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Wójta Gminy K. (zwanego dalej "Wójtem") z dnia 30 maja 2014 r., RGG.6331.2.2011 i zasądził od Kolegium na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Ostatnią z wymienionych decyzji Wójt odmówił nałożenia na właścicieli działki nr [...], położonej w B., w gminie K., obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym.

W dniu 21 czerwca 2011 r. Z. M. zwrócił się do Wójta z wnioskiem o interwencję i wydanie decyzji zobowiązującej M. L. i D. L. (współwłaścicieli działki nr [...] położonej w B., gmina K.) do usunięcia nawiezionej ziemi podwyższającej ich działkę. Wnioskodawca argumentował, że podwyższenie terenu uniemożliwia naturalny spływ wód roztopowo-opadowych z należących do niego działek [..] i [...] w B. Decyzją z dnia 8 kwietnia 2013 r., ZGG.6331.2.2011 Wójt odmówił wnioskodawcy nałożenia na właścicieli działki nr [...] obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Z. M. Decyzją z dnia z dnia 22 lipca 2013 r., SKO.PW/4171/28/2011 Kolegium – działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – zwanej dalej "K.p.a.") – uchyliło zaskarżoną decyzję.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Wójt decyzją z dnia 30 maja 2014 r., RGG.6331.2.2011 ponownie odmówił nałożenia na właścicieli działki nr [...] obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

W odwołaniu od decyzji z dnia 30 maja 2014 r. Z. M. podniósł, że wykonana opinia hydrogeologiczna jest niewiarygodna, merytorycznie błędna i zawiera wzajemnie wykluczające się tezy, wobec czego nie powinna być uznana jako dowód w postępowaniu administracyjnym.

Decyzją z dnia 30 września 2014 r., SKO.PW/4171/57/2014 Kolegium – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało decyzję w mocy. Wskazało na treść art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (na datę decyzji tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2014 r., poz. 145; obecnie został on opublikowany w Dz. U. z 2015 r., poz. 469 – uw. NSA, dalej "P.w."), wyniki sporządzonej w sprawie opinii hydrogeologicznej oraz przeprowadzone oględziny. Organ uznał przygotowaną opinię hydrogeologiczną za spójną i pozbawioną rozbieżności. Stwierdził, że nie doszło do zmiany stanu wody na gruncie stanowiącym działkę nr [...], która wpływałaby negatywnie na grunty sąsiednie, to jest na działki nr [...] i [...], będące własnością Z. M. Odnosząc się do stawianych przez skarżącego zarzutów względem opinii hydrogeologicznej, Kolegium zaakceptowało zawarte w niej wnioski, że podniesienie w części północnej i południowej powierzchni terenu działki nr [...] nie spowodowało ograniczenia spływu wód i nie spowodowało szkód na gruncie sąsiednim – działkach nr [...] i [...], ponieważ pozostawienie pasa ziemi niepodniesionego stanowi drogę spływu dla wód powierzchniowych.

Ponadto organ powołał się również na inne ustalenia zawarte w opinii, między innymi, że występujące w podłożu grunty są gruntami półprzepuszczalnymi – gliny pylaste. Stąd też nie ma możliwości, aby w tego typu utworach woda z zastoiska przesączała się pod powierzchnią terenu na sąsiednie działki. Ponadto w ślad za autorami opracowania Kolegium podniosło, że ważnym elementem jest też wysokość zwierciadła wód podziemnych, które znajduje się na głębokości 0,2 m pod powierzchnią terenu niepodniesionego, co świadczy o tym, że teren jest podmokły.

Nadto Kolegium stwierdziło, że w myśl art. 29 ust. 3 P.w. organy nie są zobowiązane do ustalania i poszukiwania wszelkich powodów niekorzystnego dla danej strony spływu wód, lecz powinny tylko zbadać, czy pomiędzy konkretnym działaniem właściciela jednej nieruchomości istnieje związek przyczynowo-skutkowy wyrażający się w negatywnej zmianie stanu wód na innych glebach.

Skargę na decyzję Kolegium wniósł Z. M. wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił zaskarżonej decyzji:

1. 1. art. 29 ust. 3 w zw. z ust. 1 pkt 1 P.w. poprzez uznanie, że zmiana stosunków wodnych nie ma negatywnego wpływu na nieruchomości skarżącego, chociaż organ pierwszej instancji nie prowadził żadnego postępowania w kierunku ustalenia szkody, a zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych szkoda związana ze zmianą stosunków wodnych na gruncie może mieć nawet charakter hipotetyczny;
2. 2. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 10, art. 7, art. 77 oraz art. 79 k.p.a. poprzez:
3. a. niedostrzeżenie i nieuwzględnienie przez Kolegium uchybień proceduralnych popełnionych przez Wójta polegających na:
4. – pozbawieniu skarżącego możliwości czynnego udziału w postępowaniu przez brak zawiadomienia o zgromadzeniu przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego pozwalającego na wydanie decyzji, możliwości zapoznania się z tym materiałem dowodowym, ustosunkowania się strony do zgromadzonego materiału i ewentualnego zgłoszenia wniosków dowodowych,
5. – braku zawiadomienia skarżącego o miejscu i terminie przeprowadzenia przez biegłego oględzin i badań gruntu na działkach będących przedmiotem postępowania;
6. b. dowolną ocenę materiału dowodowego przez Kolegium polegającą na oparciu ustaleń faktycznych na opinii hydrogeologicznej, kwestionowanej przez skarżącego, która to opinia nie jest wyczerpująca (wskazuje jedynie możliwość tylko częściowego odpływu wód opadowych z działki skarżącego w miejscach, gdzie nie doszło do podwyższenia gruntu, a nie wyjaśnia, czy takie odprowadzenie jest wystarczające i nie zakłóca stosunków wodnych istniejących przed podwyższeniem terenu na działce nr [...]);
7. c. niewyjaśnienie przez Kolegium, czy powstała szkoda lub zagrożenie powstania szkody na gruncie skarżącego oraz czy pozostaje to w związku przyczynowym z działaniem uczestników – właścicieli działki nr [...].

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 3 lutego 2015 r., II SA/Kr 1735/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzje Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta. Stwierdził, że organy przedwcześnie, a przez to nietrafnie uznały, że stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w sposób niebudzący istotnych wątpliwości. W tym względzie Sąd podniósł, że istotą sporu jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 29 P.w. - gdyż w sprawach dotyczących zmiany stanu wody na gruncie skutkującym powstaniem szkody na gruncie sąsiednim ważną kwestią jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Sąd wyjaśnił, że jest to przede wszystkim ustalenie powstania szkody na gruncie spowodowanej zmianą stanu wody oraz ustalenie, że właściciele innych nieruchomości swoim działaniem lub zaniechaniem obowiązkowego działania spowodowali zmianę stosunków wodnych.

Wskazując na szczególne znaczenie opinii biegłego w postępowaniach prowadzonych na podstawie art. 29 P.w. Sąd stwierdził, że sporządzona w tej sprawie opinia geologa mgr. J. G. oraz mgr. K. A. – wbrew stanowisko Kolegium – nie jest spójna i zawiera rozbieżności. Nadto Sąd zauważył, że organ odwoławczy wbrew twierdzeniem opinii uznał, że podniesienie powierzchni terenu działki nr [...] nie skutkowało ograniczeniem spływu wód i nie spowodowało szkód na gruncie sąsiednim, to jest na działkach nr [...] i [...], ponieważ pozostawienie pasa ziemi niepodniesionego stanowi drogę spływu dla wód powierzchniowych. Taki wniosek Kolegium Sąd uznał za co najmniej przedwczesny, gdyż nie wynika z opinii biegłych ani z oględzin.

Sąd nie podzielił też stanowiska Kolegium co do tego, że zgromadzony materiał dowodowy w pełni uzasadniał przyjęcie, że nie doszło do zmiany stanu wody na gruncie wpływającej negatywnie na grunty sąsiednie, będące własnością Z. M. Odwołując się do zawartego w opinii omówienia warunków hydrogeologicznych Sąd podniósł, że teren działki nr [...] wskutek nawiezienia mas ziemi uległ podwyższeniu w stosunku do działek otaczających, co według biegłych oznacza, że został utrudniony odpływ wód opadowych i roztopowych. Zarazem zaznaczył, że w podsumowaniach i wnioskach opinii podano natomiast m.in., że podniesienie terenu na działce nr [...] (max. o 65 cm) spowodowało lokalną zmianę kierunku odpływu wód powierzchniowych z działki nr [...] oraz [...], zaś w dalszej części opinii wskazano, że wykonanie podniesienia terenu nie skutkuje ograniczeniem spływu wód, gdyż odpływ wód powierzchniowych odbywa się środkiem działki nr [...] (teren niepodniesiony) oraz wykonanym przez właściciela działki nr [...] rowem odwadniającym znajdującym się na powierzchni podniesionego terenu.

Nawiezienie ziemi spowodowało nieznaczną zmianę w kierunku odpływu wody, jednak nie na tyle aby uznać, iż przez to na działce nr [...], zbiera się woda nie czyniąc go według właściciela "nieużytkiem rolniczym". Zdaniem Sądu z przedstawionej opinii oraz jej uzupełnienia jednoznacznie wynika, że "podniesienie terenu działki nr [...] spowodowało zakłócenie w odpływie wód opadowych oraz roztopowych" poprzez "utrudnienie w ich odpływie w postaci zmniejszenia szybkości i zmiany kierunku ich odpływu". Sąd stwierdził, że konkluzje opinii w świetle pozostałego materiału dowodowego nie budzą żadnych wątpliwości i w konsekwencji przyjąć należy, że właściciel działki nr [...], "nadsypując ją w dwóch miejscach", spowodował zmianę stanu wody na gruncie. Sąd uznał, że fakt ten został bezspornie stwierdzony zarówno w opinii hydrogeologicznej, jak i potwierdzony w jej uzupełnieniu.

Wątpliwości Sądu pierwszej instancji wzbudziła natomiast druga z przesłanek koniecznych do zastosowania art. 29 P.w., to jest, czy stwierdzona zmiana stanu wody na gruncie wpływa szkodliwie na grunty sąsiednie. Sąd podniósł, że z treści tej opinii nie wynika jednoznacznie, czy w ogóle zaistniała szkoda na działce nr [...] i [...], czy też zmiana stanu wody na gruncie nie wpływa szkodliwie na grunty sąsiednie. W tym zakresie Sąd stwierdził, że autorzy opracowania ograniczyli się tylko lakonicznego stwierdzenia, że na obszarze działki nr [...] zbiera się woda, ale nie czyni to przedmiotowego gruntu "nieużytkiem rolniczym". Zdaniem Sądu ustalenie zaistnienia szkody na nieruchomości wnioskodawcy powinno być podstawową okolicznością ustalaną w toku postępowania, a także znaleźć się w opinii, gdyby bowiem nie powstała szkoda, to nawet zmiana stosunków wodnych na działce sąsiedniej nie stanowiłaby podstawy do stosowania obowiązków lub nakazów wynikających z art. 29 P.w.

W tym też względzie Sąd zgodził się z zarzutem skargi, że zachodzi sprzeczność w konkluzjach decyzji organu pomiędzy stwierdzeniem, że nawiezienie ziemi na działkę nr [...] nastąpiło "bez stwierdzenia szkód dla gruntów sąsiednich" a ustaleniem, że "nie istnieje związek przyczynowy pomiędzy naruszeniem stanu wody na gruncie ze szkodą na gruncie sąsiednim". W ocenie Sądu są to konkluzje rozłączne – albo na gruncie sąsiednim brak jest szkód i możliwości ich powstania, albo szkody na gruncie sąsiednim są, ale nie są one spowodowane zmianą stanu wody na gruncie (brak jest między tymi faktami związku przyczynowego).

Zwracając uwagę na charakter szkody na gruncie, wynikającej z art. 29 ust. 1 P.w., Sąd uznał, że w świetle zabranego w sprawie materiału dowodowego oraz sporządzonej opinii nie budzi wątpliwości, że teren działek nr [...] i [...] jest terenem okresowo podmokłym, co wynika z morfologii i budowy geologicznej; zwierciadło wód podziemnych znajduje się bardzo płytko pod powierzchnia terenu (na głębokości ok. 0,2 m pod terenem niepodniesionym). Zdaniem Sądu w sposób oczywisty tak wysokie położenie wód gruntowych stanowi o tym, że przedmiotowe tereny są bardzo podmokłe; podczas opadów deszczu i roztopów zwierciadło wód podziemnych może się jeszcze podnosić, rozlewać po powierzchni terenu.

Sąd stwierdził, że w konsekwencji podniesienie gruntu na działce nr [...] utrudnia, spowalnia oraz zmienia kierunek spływu wód z działek nr [...] i [...], która to oczywista konkluzja znalazła także swoje potwierdzenie w uzupełnieniu opinii, co też pozwala na postawienie pytania, czy nie powoduje to lub może powodować szkód na gruntach sąsiednich. Sąd w tym względzie zauważył, że chociaż wody z działek nr [...] i [...] odpływają, to jednak następuje to wolniej i występuje kumulacja ich spływu wzdłuż wykonanych nasypów; szczególności zaś kwestie te dotyczą obszaru objętego ograniczonym (zablokowanym) odpływem wód w okolicy podwójnego słupa elektroenergetycznego.

Sąd stwierdził, że do tej wielokrotnie podnoszonej przez wnioskodawcę w toku całego postępowania administracyjnego kwestii biegły ustosunkował się tylko jednym zdaniem w skierowanym do Wójta piśmie z dnia 11 lutego 2013 r., podczas gdy obowiązkiem biegłego było właśnie ustalenie, czy woda zalegająca u zbiegu granic działek nr [...] i [...] z działką nr [...] (zwiększona podmokłość tego obszaru) stanowi szkodę w rozumieniu art. 29 P.w. oraz czy została ona powodowana zmianę stanu wody na działce nr [...]; w szczególności czy okoliczności tego rodzaju występowałyby, gdyby nie podniesienie gruntu na działce sąsiedniej.

Zdaniem Sądu bezkrytyczne uznanie opinii biegłych przez organy obydwu instancji za prawidłową, bez skonfrontowania jej z pozostałymi zgromadzonymi w sprawie dowodami – np. oględzinami terenu z dnia 16 kwietnia 2014 r., twierdzeniami skarżącego czy materiałem zdjęciowym – spowodowało wydanie decyzji w obydwu instancjach z naruszeniem prawa. Ponadto Sąd podniósł, że przy ocenie opinii hydrogeologicznej organ nie wyjaśnił, czy wielokrotnie podnoszona przez skarżącego w toku postępowania okoliczność zalegania wody w okolicach zlokalizowanego słupa elektrycznego, w punkcie granicznym między działkami [...] i [...] a działką nr [...] spowodowana jest podniesieniem terenu na działce [...] i czy zaleganie wody w tym miejscu powoduje szkodę.

W ocenie Sądu wyjaśnienie tych kwestii, jako dotyczące istotnych w sprawie okoliczności, ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Sąd wskazał w tym zakresie, że działanie organów powinno skupić się na ocenie, czy działki nr [...] i [...] (ich części) są zalewane i czy powoduje to szkody na działkach, z jakich powodów te działki są zalewane i czy działanie lub zaniechanie uczestników spowodowało zmianę dotychczasowych stosunków wodnych.

Ponadto w ocenie Sądu jednoznacznego wyjaśnienia wymaga także istnienie rowu odwadniającego na działce nr [...], który został wskazany w opinii biegłych jako istniejący w październiku 2012 r. Sąd podniósł, że okoliczności dotyczące funkcji tego rowu, to jest, czy ma charakter odwadniający działki nr [...] i [...], czy tylko służy do osuszania nasypu na działce nr [...], jego przebiegu i drożności były kwestionowane w toku postępowania przez skarżącego, zaś organy tym zakresie nie dokonały jednoznacznych ustaleń pomimo tego, że przeprowadzane były w dniu 16 kwietnia 2014 r. oględziny w terenie.

Sąd zauważył, że jest to o tyle istotne, że jeżeli taki rów odwadniający – zbierający wody z działek nr [...] i [...] (zwłaszcza z okolic wspomnianego słupa elektrycznego), biegnący przez całą działkę nr [...], istnieje i jest drożny, to niewątpliwie może mieć to znaczenie dla oceny stanu faktycznego w sprawie.

Sąd podzielił także zarzut dotyczący naruszenia przez Wójta art. 10 K.p.a., gdyż organ ten zaniechał zawiadomienia stron o zebranym w sprawie materiale dowodowym przed wydaniem przez siebie decyzji oraz uniemożliwił im w ten sposób wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Sąd zaznaczył, że wprawdzie strony aktywnie brały udział w toku postępowania administracyjnego, jednak protokół z oględzin z dnia 16 kwietnia 2014 r. został stronom przesłany bez materiału fotograficznego. Wobec tego Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że skoro nie miał on możliwości zapoznania się z wykonanymi podczas oględzin zdjęciami i ich opisem znajdującym się w aktach sprawy, to również nie miał możliwości złożenia dalszych wniosków dowodowych, a więc został pozbawiony możliwości czynnego udziału w postępowaniu w tym zakresie, co stanowi naruszenie art.10 K.p.a. mające wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu Wójt powinien przede wszystkim jednoznacznie rozstrzygnąć wskazane wyżej wątpliwości co do stanu faktycznego, zarówno poprzez oględziny w terenie, jak i poprzez uzupełnienie opinii w kierunku wskazanym przez Sąd orzekający w sprawie.

Skargę kasacyjną wniósł uczestnik postępowania D. L. Zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w całości wniósł o jego uchylenie się i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Ponadto wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Skarżący kasacyjnie powołał następujące podstawy kasacyjne:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania:
2. a. art. 134 § 1, art. 141 § 4 oraz 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – uw. NSA; dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77, art. 79 oraz 80 K.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organ naruszył przepisy postępowania, to jest, że Sąd:
3. – nieprawidłowo uznał, iż organy obydwu instancji, w świetle powołanych przepisów, błędnie przyjęły, że zgromadzony materiał dowodowy jest kompletny i spójny oraz pozwala na wydanie decyzji merytorycznej w sprawie, w konsekwencji czego Sąd uznał, że postępowanie dowodowe zawiera istotne braki;
4. – nieprawidłowo uznał, że opinia biegłego sporządzona w sprawie jest wewnętrznie sprzeczna, a ponadto nie uwzględnia oceny, czy możliwe jest w jakichkolwiek warunkach powstanie po stronie właściciela działek nr [...] oraz [...] szkody, podczas gdy – nawet mimo ewentualnych wadliwości stylistycznych – opinia ta łącznie z dodatkowymi wyjaśnieniami biegłego jest spójna i opisuje wszystkie elementy niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy;
5. b. art. 134 § 1, art. 141 § 4 oraz 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 10 K.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organ, który wydał zaskarżoną decyzję, nie zauważył naruszenia przepisów postępowania, którego miał dopuścić się Wójt; w tym zakresie skarżący kasacyjnie argumentował, że Sąd:
6. – nieprawidłowo uznał, że organ, rozpatrując odwołanie, powinien był uchylić decyzję organu pierwszej instancji ze względu na pozbawienie strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu;
7. – nieprawidłowo uznał, że organ, rozpatrując odwołanie, powinien był uchylić decyzję organu pierwszej instancji ze względu na niezawiadomienie strony o możliwości końcowego zaznajomienia się z zebranym materiałem dowodowym, podczas gdy brak takiego zawiadomienia nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy, bowiem co do zebranego materiału dowodowego strona wypowiedziała się w toku poprzedniego rozpoznawania sprawy;
8. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 29 P.w. poprzez błędną wykładnię skutkującą wadliwą oceną jego zastosowania przez organy obydwu instancji, polegającą na przyjęciu, że pojęciem szkody wskazanym w tym przepisie objęte są wszelkie możliwe hipotetycznie stany przyszłe, podczas gdy dla oceny tak zaburzenia stosunków wodnych, jak i powstania w wyniku tego zaburzenia szkody należy rozpatrywać stan istniejący oraz mieszczące się w ramach przewidywalnych następstw i okoliczności stany przyszłe, nie wszelkie możliwe stany i następstwa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona rozwinęła argumentację zawartą w podstawach kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. M., zgadzając się z rozstrzygnięciem Sądu, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu wnioskodawca m.in. stwierdził, że obowiązek z art. 10 § 1 K.p.a. powinien być przez organ spełniony niezależnie od tego, ile razy postępowanie administracyjne jest ponawiane, zaś Kolegium nie wypowiedziało się w kwestii wpływu tego zaniechania na wynik sprawy, mimo że wnioskodawca domagał się umożliwienia mu wypowiedzenia się w kwestii dodatkowo zgromadzonego materiału dowodowego, o czym świadczą jego kolejne pisma kierowane do organów obydwu instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Jako podstawy skargi kasacyjnej powołano trzy grupy regulacji prawnych (w ostatnim przypadku w postaci jednego przepisu): art. 134 § 1, art. 141 § 4 oraz 145 § 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 77, art. 79 oraz 80 K.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organ naruszył przepisy postępowania; art. 134 § 1, art. 141 § 4 oraz 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 10 K.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organ, który wydał zaskarżoną decyzję, nie zauważył naruszenia przepisów postępowania oraz art. 29 P.w. poprzez błędną wykładnię skutkującą wadliwą oceną, że pojęciem szkody wskazanym w tym przepisie objęte są wszelkie możliwe hipotetycznie stany przyszłe.

Wymienione podstawy skargi kasacyjnej mają charakter częściowo proceduralny (pierwsze dwa zarzuty) oraz częściowo materialnoprawny (zarzut naruszenia art. 29 P.w.). Rozpoznanie skargi kasacyjnej według modelowego schematu powinno skutkować zajęciem przez Naczelny Sąd Administracyjny odrębnie stanowiska w odniesieniu do zasadności każdego z podniesionych przez skarżącego kasacyjnie (D. L.) zarzutów. In casu tak rozczłonkowany wywód byłby jednak nieprzejrzysty. Należy bowiem zwrócić uwagę, że wszystkie przedstawione zarzuty kasacyjne w istocie oscylują wokół jednego spornego zagadnienia, które można przedstawić jako pytanie:

1. – czy zebrany w sprawie materiał dowodowy, zwłaszcza opinia hydrologiczna autorstwa mgr J. G. oraz mgr K. A. z października 2012 r. wraz z pismem uzupełniającym stanowi wystarczający materiał, aby wykluczyć wystąpienie w sprawie przesłanek z art. 29 P.w.?

Skarżący kasacyjnie konsekwentnie twierdzi, że zebrane dowody potwierdzają tezę, iż nie wystąpiły przesłanki z art. 29 P.w. (do treści tego przepisu i jego wykładni Naczelny Sąd Administracyjny powróci jeszcze w dalszych rozważaniach), a więc nie można mówić o wystąpieniu powodów, dla których konieczne byłoby nakazanie właścicielowi gruntu (w sprawie – D. L.) przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W odniesieniu do zarzutów proceduralnych argumentacja skarżącego kasacyjnie zmierza w dwóch kierunkach. Po pierwsze, uznaje on, iż zebrany materiał dowodowy jest w wystarczającym stopniu czytelny i wyczerpujący, stąd nie było podstaw do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., ze względu na zidentyfikowanie (art. 134 § 1 P.p.s.a.) przedstawionych w uzasadnieniu wyroku (art. 141 § 4 P.p.s.a.) naruszeń w zakresie administracyjnego postępowania dowodowego (art. 7, 77, 79 i 80 K.p.a.).

Po drugie, skarżący twierdzi, że pominięcie przez Wójta czynności mających na celu zagwarantowanie Z. M. czynnego udziału w postępowaniu nie miało wpływu na wynik sprawy i nie uzasadniało uwzględnia skargi (art. 134 § 1, art. 141 § 4 oraz 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 10 K.p.a.). Z kolei co do zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 29 P.w.) skarżący – ujmując to skrótowo – uznał, że Sąd przyjął za podstawę swej wykładni zbyt szerokie pojęcie szkody w rozumieniu tego przepisu, co prowadzić może do stwierdzenia, iż rzeczona regulacja znajdzie zastosowanie także w odniesieniu do przypadków zalewania gruntów w warunkach wyjątkowych i hipotetycznych.

W tym miejscu dopowiedzieć należy, że zarzuty obejmujące naruszenie art. 77 i 79 K.p.a. postawione zostały w sposób nieprawidłowy. Przepisy te składają się nie tylko z artykułów, ale i z dodatkowych jednostek redakcyjnych, których skarżący kasacyjnie nie wskazał. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny w zasadzie nie powinien odnieść się do zarzutów naruszenia art. 77 i 79 K.p.a. – będąc bowiem związany podstawami skargi kasacyjnej nie może czynić domniemań co do tego, które przepisy wnoszący skargę kasacyjną zamierza zakwestionować. Gruntowna analiza całokształtu skargi kasacyjnej (wraz z jej uzasadnieniem), przy uwzględnieniu uchwały Pełnego Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2010 r., I OPS 10/09 (publ. ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1, a w wersji elektronicznej w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl), skłoniła jednak ostatecznie Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie do przyjęcia, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą art. 77 § 1 i art. 79 § 1 K.p.a. – treść tych właśnie paragrafów jednoznacznie koresponduje z motywami skargi kasacyjnej.

Powyższa uwaga dotyczy również zarzutu naruszenia art. 29 P.w. (który składa się aż z trzech ustępów, a nawet punktów). W tym jednak przypadku nieprawidłowy zarzut można sprecyzować w oparciu o wypowiedzi z uzasadnienia skargi kasacyjnej, gdzie w kilku miejscach wskazano na "art. 29 ust. 2 pkt 1" oraz "art. 29 ust. 3" P.w. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął więc, że skarga kasacyjna obejmuje treść tych właśnie regulacji.

Ze względu na przedmiotowe powiązanie wszystkich wymienionych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny przeanalizuje je łącznie biorąc za punkt wyjścia wcześniej wskazane zagadnienie, które stało się osią sporu.

Punktem wyjścia do rozważań w niniejszej sprawie jest to, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy, a z zwłaszcza opinia hydrologiczna wraz z dodatkowymi wyjaśnieniami jej autorów uzasadniała wydanie przez Wójta decyzji odmawiającej nałożenia na właściciela gruntu (D. L.) obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 P.w. "właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może [...] zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich [...]. Art. 29 ust. 3 P.w. stanowi z kolei, że "jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom".

Z cytowanych regulacji wynikają jednoznacznie zakazy (dotyczące zmian stanu wody na gruncie, zwłaszcza kierunku wody opadowej, ze szkodą dla gruntów sąsiednich) sankcjonowane prawem publicznym rodzącym obowiązki organów administracji. Nie można jednak zapominać, że owe zakazy korespondują również uprawnieniem będącym ich korelatem – w danym przypadku uprawnieniem właściciela gruntu sąsiadującego z gruntem, na którym dokonano zmian stanu wody, do domagania się wydania decyzji regulacyjnej, o której mowa w art. 29 ust. 3 P.w.

Powyższa uwaga tworzy istotną perspektywę dla oceny prawnej niniejszej sprawy. W obszernym i nie pozbawionym skądinąd logiki wywodzie skargi kasacyjnej D. L. stara się wykazać, że opinia hydrologiczna (odczytywana wraz nadesłanym uzupełnieniem autora) dotycząca zmiany stanu wody na działce nr [...] w związku z nawiezieniem ziemi – mimo pewnych "wadliwości stylistycznych" – jest spójna, wszechstronna i kompletna.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości, że doszło do zmiany stanu wody na gruncie. Doszło bowiem do utrudnienia odpływu wód opadowych i roztopowych w otoczeniu działki. We wnioskach opinii wyjaśniono, że podniesienie terenu na działce nr [...] (max. o 65 cm) spowodowało lokalną zmianę kierunku odpływu wód powierzchniowych z działki nr [...] oraz [...]. Zaznaczono przy tym, że wykonanie podniesienia terenu nie skutkuje ograniczeniem spływu wód, gdyż odpływ wód powierzchniowych odbywa się środkiem działki nr [...] (teren niepodniesiony) oraz wykonanym przez właściciela działki nr [...] rowem odwadniającym znajdującym się na powierzchni podniesionego terenu. Odnotowano także nieznaczną zmianę w kierunku odpływu wody, jednak nie na tyle, aby uznać, iż przez to działka, której to dotyczy (nr [...]) straci walory rolnicze.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie trafnie uznał, że właściciel działki nr [...] nadsypując ją w dwóch miejscach spowodował zmianę stanu wody na gruncie. Fakt ten został bezspornie stwierdzony zarówno w opinii hydrogeologicznej jak i potwierdzony w jej uzupełnieniu.

Gdy chodzi o występowanie szkody związanej ze zmianą stanu wód na gruncie, co jest drugą przesłanką zawartą w art. 29 ust. 1 pkt 1 P.w., Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, iż w tym zakresie występują nieścisłości w opinii –wątpliwości wynikłych w sprawie nie rozwiewa zwłaszcza stwierdzenie z opinii hydrologicznej, że woda zbierająca się na obszarze działki nr [...] nie czyni jej "nieużytkiem rolniczym". Dalej Sąd wskazał na sprzeczności w konkluzjach uzasadnienia decyzji Wójta.

W skardze kasacyjnej D. L. kwestionuje argumentację Sądu, deprecjonując znaczenie cytowanych wadliwych stylistycznie zdań, podkreślając, że według zebranego materiału dowodowego pojawiające się przejściowo wysokie stany wody na działce nr [...] wiązać należy z charakterystyką terenu w ogóle, a nie z jego działaniami w obszarze działki nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając wynikły w sprawie spór zwraca uwagę, że argumenty, którymi posługuje się skarżący kasacyjnie, zostały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wzięte pod uwagę. Sąd podkreślił, że "w świetle zabranego w sprawie materiału dowodowego oraz sporządzonej opinii nie budzi wątpliwości, że teren działek nr [...] i [...] jest terenem okresowo podmokłym, co wynika z morfologii i budowy geologicznej", zaznaczając, iż "w sposób oczywisty tak wysokie położenie wód gruntowych stanowi o tym, że przedmiotowe tereny są bardzo podmokłe".

Trzeba zaznaczyć – przeciwnie do kierunku w jakim zdaje się zmierzać argumentacja skarżącego kasacyjnie – że nie jest tak, iż charakterystyka gruntu jako podmokłego, na nawet (w normalnych warunkach) czasowo zalewanego, co do zasady podważa potrzebę badania, czy na skutek inwestycji (działań) na działkach sąsiednich nie doszło do dalszego pogorszenia warunków gospodarowania z tego gruntu ze względu na stosunki wodne.

Naczelny Sąd Administracyjny oczywiście odnotowuje konkluzję biegłego zawartą w piśmie z dnia 11 lutego 2013 r., że wody z działki Z. M. "nadal spływają zgodnie z naturalnym spadkiem terenu w kierunku zachodnim opływając jedynie od południa nasyp wykonany na działce państwa L." oraz, że obniżenie zwierciadła wody w okresach suchych (czyli kiedy nie występują opady) potwierdza wizja dokonana latem, podczas której łąka była sucha, nie było na jej powierzchni wody, nie tworzyły się podmokłości".

Z wypowiedzi biegłego wynika – czego Naczelny Sąd Administracyjny nie podważa – że spływ wody opadowej zbierającej się z terenu działki nr [...], pomimo utrudnień, ostatecznie następuje powodując, że w okresie suchym podmokłości ustępują. Krótkie wyjaśnienie biegłego w tym zakresie nie wyklucza jednak jeszcze samo przez się prawdziwości tezy, iż mogą występować okresy, gdy ze względu opady (choćby w standardowej częstotliwości) na nieruchomości Z. M. przez dłuższe okresy czasu występować będą podmokłości (których nie byłoby gdyby nie doszło do zmiany ukształtowania terenu działki nr [...]) albo podmokłości te będą większe.

Mając na względzie powyższe nie jest więc bez znaczenia wątpliwość dostrzeżona przez Sąd pierwszej instancji, który wywiódł, że skoro doszło do utrudnienia odpływu wód z działki Z. M., to należy rozważyć, czy wynikająca z tego zwiększona podmokłość terenu może stanowić szkodę w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 1 P.w.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala wykluczyć, iż działki Z. M. – pomimo, że podmokłe – znajdują się w obszarze negatywnych skutków zmian stanu wody na działce nr [...]. Oznacza to, że trafna jest konkluzja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, że administracyjne postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia - ze względu na uchybienia art. 7, art. 77 § 1, oraz 80 K.p.a. Nie można zatem Sądowi pierwszej instancji zarzucić naruszenia art. 134, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., przez to, że uwzględnił skargę ze względu na uchybienia procedury administracyjnej.

Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący art. 79 § 1 K.p.a. (w zw. z art. 134, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.) jest całkowicie bezzasadny. Sąd pierwszej instancji nie stwierdził bowiem jego naruszenia po stronie organów.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. (art. 134 § 1, art. 141 § 4 oraz 145 § 1 lit. c P.p.s.a.), to Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jego kategoryczna ocena stała się zbędna. Jest niewątpliwie faktem, że Wójt zaniechał zawiadomienia stron o zebranym w sprawie materiale dowodowym przed wydaniem decyzji naruszając formalnie ten przepis. Bezprzedmiotowe jest natomiast rozważanie, czy uniemożliwiono w ten sposób stronom czynny udział w sprawie i czy miało to wpływ na wynik sprawy – postępowanie administracyjne bowiem i tak z innych powodów wymaga powtórzenia.

Jak wskazano na wstępie – w treści skargi kasacyjnej sformułowano także zarzut naruszenia art. 29 P.w. (a precyzyjniej ujmując – art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 P.w.). Skarżący w skardze kasacyjnej sprzeciwia się takiemu rozumieniu tego przepisu, który zakłada, iż w użytym w nim pojęciu "szkody" zawierają się stany przyszłe, hipotetyczne i wyjątkowe.

Nie ulega wątpliwości, że rozważany zarzut D. L. kierowany jest pod adresem następującego fragmentu uzasadnienia zaskarżonego wyroku: "Szkoda w rozumieniu przepisu art. 29 ust. 1 P.w., może być również hipotetyczna, to jest mogąca wystąpić w przyszłości, jeżeli jest to możliwość w określonych okolicznościach realna (np. przy wyjątkowo intensywnych opadach). Może też polegać na intensyfikacji niekorzystnego oddziaływania spływu wód związanego z ukształtowaniem terenu".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia Sądu pierwszej instancji odnosząca się do pojęcia "szkody" nie jest błędna. Wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się za wyrokiem z dnia 12 września 2008 r., II OSK 1026/07 (orzeczenia.nsa.gov.pl), że szkodliwe oddziaływanie na grunty sąsiednie nie musi łączyć się z uszczerbkiem majątkowym lub utratą spodziewanych korzyści. Może również polegać na tym, że pojawia się zagrożenie dla nieruchomości sąsiedniej m.in. w postaci niebezpieczeństwa zalania lub zatopienia. Taka rozszerzająca cywilnoprawne pojęcie szkody wykładnia nie może być – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – uznana za nieuprawnioną. Kompetencje organów administracji o jakich mowa w art. 29 P.w. mieszczą się w zakresie tzw. policji administracyjnej, czyli funkcji administracji zwianych z ochroną takich wartości jak życie i zdrowie ludzi, porządek i bezpieczeństwo publiczne, konieczność zapobiegania poważnym szkodom dla mienia.

Takie przesłanki działania administracji na gruncie powołanego przepisu sprawiają, że pojęcie "szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie" nie może być ujmowane wyłącznie w oparciu o cywilnoprawne pojęcie szkody, rozumianej głównie jako uszczerbek majątkowy lub utrata realnie spodziewanych korzyści. Może to być także szkoda, która może ewentualnie powstać w wyniku katastrofalnego zdarzenia atmosferycznego.

W tym miejscu trzeba podkreślić – odpowiadając na wątpliwości skarżącego kasacyjnie – że powyższe nie oznacza rozerwania związku przyczynowego, który musi istnieć między dokonaną zmianą stosunków wodnych na gruncie a zaistniałą szkodą. Związek ten musi istnieć. W art. 29 ust. 1 pkt 1 P.w. chodzi więc o sytuacje, gdy szkoda na gruncie nie będzie wyłącznie wynikiem zdarzenia atmosferycznego, ale wystąpi (albo wystąpi w większym zakresie) także na skutek zmian dokonanych na gruncie sąsiednim.

Odnosząc się do obaw skarżącego (który stwierdza, że prezentowana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia prowadzi do wniosku, iż art. 29 ust. 1 pkt 1 P.w. obejmie normowaniem każdy stan, gdy ktokolwiek dokona się zmian stanu wody na gruncie – zob. zwłaszcza s. 7 i 9 skargi kasacyjnej) Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że szerokie rozumienie pojęcia szkody prezentowane w przywołanym wyroku II OSK 1026/07 nie podważa cywilistycznego źródła tego pojęcia. Innymi słowy, przejściowe, nie mające niekorzystnych następstw zalania, normalnie występujące w trudniejszych warunkach pogodowych, nie będą stanowić szkody, choćby ustalone zostało, że pochodzą z przekształconego gruntu sąsiedniego. A contrario jednak – szkoda wystąpi, gdy na skutek zmian w rzeźbie terenu dojdzie do zalania albo zalewania (podmokłości) terenu sąsiedniego mającego trwałe niekorzystne skutki.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 P.p.s.a.