Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 lutego 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi A. Spółki Jawnej w Ł., uchylił decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Gdańsku z dnia [...] lutego 2009 r. w przedmiocie ustalenia opłat za nadzór nad ubojem zwierząt.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w Malborku rozpatrując wniosek skarżącej Spółki o zwrot nienależnie pobranych opłat z tytułu nadzoru nad ubojem, w oparciu między innymi o art. 3 ust. 1, art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej w związku z § 11 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną, miejsca pobierania opłat oraz zakresu i sposobu przekazywanych informacji Komisji Europejskiej oraz § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalania i wysokości opłat za czynności wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną, sposobu i miejsc pobierania tych opłat oraz sposobu przekazywania informacji w tym zakresie Komisji Europejskiej, odmówił zwrotu opłat pobranych od dnia 31 maja 2006 r. do 30 czerwca 2008 r. Organ I instancji wskazał, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego (dokumentacja fotograficzna, zeznania świadków, dokumentacja technologiczna) ustalono, że w momencie składania pierwszego wniosku o zmniejszenie opłat związanych z ubojem (wrzesień 2006 r.) linie uboju zainstalowane w zakładzie w Łozie nie posiadały automatycznego przesuwu taśmy w całym swym ciągu, a na dwóch odcinkach linii ubojowych (szczegółowo opisanych w uzasadnieniu decyzji) pracownicy zakładu ręcznie przesuwali ubite zwierzęta do dalszych części linii ubojowych. Sytuacja nie zmieniła się po rozbudowie linii ubojowej w 2007 r., bowiem nadal istniała konieczność ręcznego przesuwania ubitych zwierząt na odcinku od oparzelnika do urządzenia myjącego.
W przepisach określających wysokość opłat za czynności Inspekcji Weterynaryjnej ustawodawca uzależnił ich wysokość od używania w trakcie uboju i obróbki poubojowej linii zaopatrzonej w automatyczny przesuw taśmy. Ze stosownej zniżki w opłacie skorzystać może przedsiębiorca, który używa w pełni zautomatyzowanej linii przesuwu taśmy w trakcie całego procesu produkcyjnego. Jakakolwiek przerwa w automatyzmie danego typu wyklucza z kolei stosowanie niższych opłat.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca Spółka wniosła o jej zmianę i orzeczenie o zwrocie spółce 26.447,90 zł tytułem zawyżonych opłat za nadzór. W ocenie strony dwie linie zainstalowane w zakładzie były w pełni zautomatyzowane. Okoliczność, że w procesie technologicznym istniały przerwy warunkujące użycie siły fizycznej przez pracowników nie miało zaś w sprawie żadnego znaczenia.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Pomorski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Gdańsku utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ II instancji opisując przebieg linii ubojowych podniósł między innymi, że nie nazwa, ale faktycznie wykonywane czynności decydują czy przesuw jest automatyczny czy też nie. W zakładzie strony skarżącej, przesuw był automatyczny, ale tylko na pewnych jej odcinkach. W tzw. części brudnej uboju automatycznej linii przesuwu nie było w ogóle, a w części uboju trzody chlewnej linia przesuwu była tylko częściowa.
Skarżąca Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Sądu I instancji.
Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji wskazał, że kwestę przedmiotowych opłat reguluje rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalania i wysokości opłat za czynności wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną, sposobu i miejsc pobierania tych opłat oraz sposobu przekazywania informacji w tym zakresie Komisji Europejskiej (Dz.U. z 2007 r. Nr 2, poz. 15 ze zm.).
W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma wykładnia przepisu rozporządzenia, w myśl którego "automatyczny przesuw taśmy" umożliwia pobieranie opłat za nadzór nad ubojem zwierząt rzeźnych w niższej stawce.
Sąd I instancji wskazał, że wbrew obowiązkowi wynikającemu z podstawowych reguł postępowania określonych przepisami art. 7, 8, 9 i art. 77 § 1 k.p.a., organy nie wyjaśniły czy zainstalowana u skarżących linia obróbki mięsa stanowiła "automatyczny przesuw taśmy" w rozumieniu przepisu rozporządzenia, uprawniający do naliczania niższych opłat za nadzór weterynaryjny. W zebranym materiale brak ustaleń z których wynikałoby, że wbrew twierdzeniom skarżących, istnieją zakłady w pełni zautomatyzowane, w których nie wykorzystuje się pracy człowieka. Zdaniem Sądu I instancji, ustalenie to miało tym większe znaczenie, że zachodziła konieczność oceny zeznań świadka M.N. składanych w dniu 16 października 2008 r., która podała, że "według strony na automatycznej linii nie może stać człowiek. Nie ma takiej rzeźni, w której jest tylko człowiek lub tyko automat". Naruszenie wskazanych przepisów stanowił także brak analizy dokumentacji historycznej zainstalowanej linii.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ administracji. Zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię. Ponadto zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalania i wysokości opłat za czynności wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną, sposobu i miejsc pobierania tych opłat oraz sposobu przekazywania informacji w tym zakresie Komisji Europejskiej w związku z poz. 7 i 8 załącznika do tego rozporządzenia, poprzez błędną ich wykładnię.
Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że następujące zarzuty są zasadne.
Po pierwsze, należy stwierdzić, że zasadny jest zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w tej sprawie.
Należy bowiem podkreślić, że w przedmiotowym okresie, w którym były naliczone opłaty za nadzór nad ubojem zwierząt, tj. od dnia 31 maja 2006 r. do dnia 30 czerwca 2008 r., obowiązywało jeszcze rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną, miejsc pobierania opłat oraz zakresu i sposobu przekazywanych informacji Komisji Europejskiej (Dz.U. Nr 100, poz. 1019 ze zm.). Z kolei w świetle § 11 ust. 1 w związku z pkt 7 załącznika nr 1 do cyt. rozporządzenia dopuszczono obniżone stawki tych opłat lecz tylko pod warunkiem, że ubój i obróbka poubojowa odbywają się przy użyciu automatycznego przesuwu taśmy, w tym badanie przedubojowe i poubojowe, ocena mięsa i nadzór nad przestrzeganiem przepisów o ochronie zwierząt w trakcie uboju.
Ponadto zgodnie z pkt 8 cyt. załącznika jeżeli nie wystąpiła powyższa przesłanka, tj. brak było automatycznego przesuwu taśmy – to stawki opłat były podwyższone. Także w świetle § 6 ust. 1 pkt 2 w związku z pkt 7 i 8 załącznika nr 1 do obowiązującego od dnia 23 stycznia 2007 r. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalania i wysokości opłat za czynności wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną, sposobu i miejsc pobierania tych opłat oraz sposobu przekazywania informacji w tym zakresie Komisji Europejskiej (Dz.U. z 2007 r. Nr 2, poz. 15 ze zm.) wprowadzono analogiczne regulacje prawne.
Natomiast kwestią sporną w tej sprawie była wykładnia pojęcia prawnego "automatyczny przesuw taśmy" w świetle pkt 7 powołanego wyżej załącznika nr 1 zarówno do rozporządzenia z 2004 r. jak i z 2006 r. biorąc pod uwagę określony stan faktyczny. Zdaniem Sądu I instancji wynika z niego konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji ostatecznej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. Podstawowy zarzut Sądu I instancji podnosi, że wbrew regułom postępowania z art. 7, 8, 9 i art. 77 § 1 k.p.a. właściwe w tej sprawie organy nie ustaliły czy zainstalowana linia obróbki mięsa stanowiła "automatyczny przesuw taśmy" w świetle przepisu rozporządzenia uprawniającego do naliczania niższych opłat za nadzór weterynaryjny, ponieważ brak jest w zebranym materiale jakichkolwiek ustaleń z których wynikałoby, iż są zakłady w pełni zautomatyzowane, czyli nie wykorzystuje się pracy człowieka.
Natomiast szczegółowe wytyczne Sądu I instancji podnosiły także brak wnikliwej oceny przez właściwy organ materiału dowodowego, łącznie z dokumentacją historyczną zainstalowanej linii. Ponadto nakazują uprzednie wezwanie danego przedsiębiorcy do przedłożenia tej dokumentacji w całości i porównaniu, na podstawie zeznań świadków czy funkcjonująca linia była wykonana zgodnie z projektem. Dotyczy to również ustalenia jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma fakt, że założenia technologiczne linii różnią się od rzeczywistej technologii stosowanej w zakładzie oraz że "podest oznaczony na rysunku literą E zastąpiono stołem opisanym w punkcie nr 11, na którym obróbka doczyszczania prowadzona była ręcznie".
Oceniając powyższe wytyczne Sądu I instancji należy stwierdzić, że nie są one prawidłowe. Wbrew bowiem stwierdzeniom Sądu I instancji zgromadzony w sprawie cały materiał dowodowy został poddany prawidłowej ocenie organów Inspekcji Weterynaryjnej w świetle dyspozycji art. 80 k.p.a., tj. swobodnej oceny dowodów – dowody z przesłuchań świadków (karty nr 40-45 akt administracyjnych), dokumentacja fotograficzna (karty nr 62-74 akt administracyjnych), protokół nr 7 z przesłuchania Józefa Jaworskiego (karta nr 75 akt administracyjnych) oraz protokół nr 1 oględzin z dnia 14 listopada 2008 r. (karta nr 56 akt administracyjnych). Wynika z niej, że dany przedsiębiorca posiadał dwie linie ubojowe i obróbki poubojowej, tj. trzody chlewnej i bydła, które posiadały tylko częściowo automatyczny przesuw taśmy. W szczególności świadczą o tym nie tylko zeznania czterech świadków i ustalenia z protokołu oględzin obu linii ubojowych lecz i dokumentacja technologiczna jak i fotograficzna w tej sprawie.
Należy zaznaczyć, że już w dacie składania pierwszego wniosku o zmniejszenie opłat, czyli we wrześniu 2006 r., na dwóch odcinkach tej linii ubojowej pracownicy danego przedsiębiorcy ręcznie przesuwali ubite zwierzęta do dalszych linii ubojowych. Z kolei po rozbudowie linii ubojowej w 2007 r. w dalszym ciągu wystąpiła konieczność ręcznego przesuwania ubitych zwierząt na odcinku od oparzelnika do urządzenia myjącego.
Także umowa zawarta w dniu 3 marca 2006 r. w miejscowości Łoza pomiędzy B. Sp. z o.o. a A. Spółka Jawna w Ł. w przedmiocie wykonania maszyn i urządzeń, zamontowania ich oraz rozruchu dla linii technologicznej trzody o średniej wydajności 60 sztuk na godzinę w zakładzie produkcyjnym w miejscowości Łoza, biorąc pod uwagę także termin jej realizacji zgodnie z § 2 umowy jednoznacznie potwierdzają ustalenia faktyczne właściwych organów Inspekcji Weterynaryjnej o braku w przedmiotowym okresie, tj. od dnia 31 marca 2006 r. użycia automatycznego przesuwu taśmy na całej linii ubojowej. Dodatkowo potwierdza to również okoliczność faktyczna, iż plan technologiczny dla przedmiotowego zakładu w miejscowości Łoza nr [...] dla danego przedsiębiorcy został zatwierdzony na jego wniosek złożony dopiero w dniu [...] lutego 2008 r. decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r.
Po drugie, należy podkreślić, że ponieważ Sąd I instancji orzekał tylko na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a., to ponownie rozpatrując sprawę zgodnie z dyspozycją art. 190 i 153 p.p.s.a., rozpatrzy także kwestię prawidłowego zastosowania i wykładni powołanych w tej sprawie przez właściwy organ przepisów prawa materialnego w stanie faktycznym ustalonym przez właściwe organy I i II instancji, a poddanym ponownie kontroli przez Sąd I instancji.
Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy p.p.s.a.