Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 6 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1161/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 705/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. S.-B. uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia danych jednostkowych oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a także zasądził od organu na rzecz skarżącej koszty postępowania sądowego.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że skarżąca wniosła do właściwego organu o udostępnienie jej numeru PESEL, adresu zamieszkania i zameldowania osób wskazanych z imienia i nazwiska. Jak podała, zamierza dochodzić na drodze sądowej należności od tych osób. Z jedną z tych osób zawarła umowę o usługi i zapłaciła w całości wynagrodzenie na wskazany w umowie rachunek bankowy drugiej z tych osób (żony zleceniobiorcy). Usługa nie została wykonana. Bezskuteczne pozostały wezwania do zwrotu wynagrodzenia kierowane na podany w umowie adres przedsiębiorcy oraz wystosowane telefonicznie i drogą mailową. Przedsiębiorca opuścił adres siedziby oraz wyrejestrował działalność gospodarczą. Do wniosku dołączono umowę o usługi, przelew zapłaty, odpisy SMS-a i maila oraz przedsądowe wezwanie do zapłaty na adres biura, zwrócone przez pocztę, a ponadto wypis z CEIDG z informacją o podjęciu i wykreśleniu działalności gospodarczej.

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Burmistrz Gminy T. odmówił udostępnienia danych. W ocenie tego organu skarżąca nie wykazała posiadania interesu prawnego. Dopiero wniesienie pozwu i wezwanie sądu do podania aktualnego adresu pozwanego może wywołać powstanie interesu prawnego skarżącej. Informacja o numerze PESEL nie jest jej potrzebna, gdyż dane te ustala sąd z urzędu.

Do odwołania skarżąca dołączyła odpis pozwu przeciwko usługobiorcy z prezentatą biura podawczego. Zarzuciła naruszenie art. 46 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności i nadal twierdziła, że poszukiwanie adresu dłużnika oznacza posiadanie przez nią interesu w uzyskaniu tej informacji.

Zaskarżoną decyzją organ II instancji utrzymał powyższą decyzję w mocy.

Według organu skarżąca powinna wykazać związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem a czynnością organu. Skarżąca tego nie wykazała. Sam zamiar wniesienia pozwu nie oznacza realnego istnienia interesu, podobnie jak jego wniesienie, jednak bez dokonanego następnie przez sąd wezwania do uzupełnienia pozwu o adres pozwanego (wyrok II OSK 417/11). Organ podkreślił ponadto, że rejestr, do którego zwróciła się skarżąca nie gromadzi informacji o działalności gospodarczej wskazanej osoby i organ nie ma uprawnień do poszukiwania informacji w innych zbiorach danych. Nie ma również pewności, czy osoba wskazana jako żona, na pewno jest żoną osoby, której adresu poszukuje.

W skardze do sądu administracyjnego skarżąca podtrzymała dotychczasowe twierdzenia i zarzuty. Wywodziła interes prawny z art. 471 k.c. i przytoczyła tezę wyroku III SA/Kr 1492/16.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przywołał art. 46 ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności podkreślając, że zgodnie z jego treścią dane z rejestru PESEL mogą być udostępnione osobom, które wykażą w tym interes prawny.

Sąd podkreślił, że interes prawny to jedno z pojęć nieostrych, tzw. zwrotów niedookreślonych (nazywanych w pewnym zakresie klauzulami generalnymi), którymi nasycony jest system prawny w celu zapewnienia elastyczności w jego stosowaniu. Jak zwykle w praktyce zachodzić mogą przypadki, w których dany podmiot na pewno nie ma interesu prawnego lub na pewno go posiada, co nie wywołuje trudności w rozstrzyganiu spraw, a przez to zainteresowania stron, organów, nauki i sądów. Zwroty niedookreślone nabierają różnych znaczeń w stanach granicznych, gdzie konieczność ale i swoboda ocen są szczególnie istotne, zaś wybory trudne i kontrowersyjne.

Sąd odniósł się do poglądu prawnego organu, że sprawę skarżącej rozstrzygnął już dawno NSA wydając wyrok II OSK 417/11. Podkreślił, że może to budzić wątpliwości. Wyrok wydany był na tle art. 44h ust. 2 pkt 3 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych z 1974 r., czyli gdy wniosek opierał się na interesie faktycznym, chociaż rozważano również przesłankę interesu prawnego. W sprawie tej sąd odwoławczy wyraził aprobatę dla wywodu prawnego sądu pierwszej instancji i stwierdził, że sam zamiar wytoczenia powództwa nie wystarcza, gdyż interes wówczas realnie jeszcze nie istnieje (wyroki IV SA 1132/00 i I OSK 1214/10). Interes prawny przydaje powodowi dopiero wezwanie sądu do podania adresu pozwanego (wyrok II OSK 262/10). A zatem źródła poglądu należy szukać w wyroku II OSK 262/10. Jest to wyrok interesujący dla oceny argumentacji organu, oceny krytycznej, więc nie został przez organ powołany. Sąd omówił stan faktyczny, na podstawie którego wydany był ten wyrok, podkreślając, że NSA wyraził ocenę korzystną dla strony.

Następnie Sąd odniósł się do kilku innych "wyroków odwoławczych" omawiając zapadłe w nich rozstrzygnięcia oraz zaprezentowane stanowiska prawne, a także przywołał poglądy przedstawicieli doktryny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że w omówionym skrótowo orzecznictwie sądowym i wypowiedziach komentarzowych nie można oczywiście znaleźć argumentów potwierdzających lub wykluczających istnienie interesu prawnego skarżącej.

Organy nie podjęły chociażby próby uzyskania adresu wskazanej osoby w oparciu o podane przez skarżącą dane. Nie musiały to być dane ograniczone do rejestrowanych przez organ. Dane adresowe posiada administracja publiczna w kilku wskazanych przez skarżącą rejestrach i niewątpliwie organ ewidencji ludności powinien uzyskać z nich informacje uściślające osobę, o uzyskanie adresu której skarżąca zabiega.

Skarżąca udokumentowała posiadanie konkretnej wierzytelności w stosunku do tej osoby, a nawet wniesienie pozwu do sądu powszechnego, zatem w ocenie Sądu wykazała przysługujący jej interes prawny w udostępnieniu jej adresu. Trafnie wskazał organ, że żądanych dodatkowo informacji skarżąca nie potrzebuje.

Niewątpliwie dokonanie przez organ wykładni tak pojemnego pojęcia jak interes prawny jest utrudnione. Jego użycie w ustawie, bez doprecyzowania przykładów, czy przejawów jego zaistnienia, stanowi jednak wskazówkę aby oceny dokonywać w realiach konkretnej sprawy, w sposób nieskrępowany formułkami wyczytanymi w tezach prawnych. Być może pojawi się wreszcie wyraźna teza i idąca za nią praktyka orzecznicza, że wierzyciel posiada interes prawny, bowiem zrealizowanie wierzytelności bez posiadania adresu dłużnika może być utrudnione (o ile nawet uzyskanie tytułu egzekucyjnego w danych okolicznościach byłoby możliwe np. przez "zasądzenie" kuratora).

Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł jak w sentencji, bowiem wskazane naruszenie stosowanego przepisu niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy.

W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej Wojewoda Dolnośląski zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając:

1. I. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a.,:
2. 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
3. a) art. 46 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 47 ust. 3 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności poprzez błędną wykładnię:
4. - polegającą na uznaniu, że skarżąca wykazała przysługujący jej interes prawny w udostępnieniu ewidencyjnych danych adresowych poprzez udokumentowanie posiadania konkretnej wierzytelności i wniesienie pozwu do sądu powszechnego, a w konsekwencji uznaniu, że brak było podstaw do odmowy udostępnienia skarżącej danych jednostkowych z rejestru mieszkańców, podczas gdy nie zostały spełnione warunki określone w art. 46 ustawy o ewidencji ludności umożliwiające udostępnienie wnioskowanych danych, albowiem skarżąca nie wykazała interesu prawnego, który oznacza legitymowanie się aktualną i obiektywnie usprawiedliwioną okolicznością dysponowania danymi osobowymi, która została udowodniona wobec konkretnej i zindywidualizowanej w zbiorze mieszkańców osoby;
5. - polegającą na przyjęciu, iż to na organach ewidencji ludności spoczywa obowiązek prowadzenia własnego postępowania dowodowego zmierzającego do uzyskania dodatkowych danych w przedmiocie koniecznej indywidualizacji osoby, której wniosek dotyczy, a w konsekwencji przerzucenia na organ ciężaru podejmowania dodatkowych czynności procesowych w celu ustalenia danych osobowych identyfikujących dostatecznie osobę, której dane mają być udostępnione, podczas gdy to skarżąca była zobowiązana do przedłożenia dowodów na wykazanie swojego interesu prawnego, którego immanentnym elementem jest indywidualizacja osoby wobec której skarżąca ma interes prawny;
6. b) art. 46 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 pkt 1 i 5 w zw. z art. 8 ustawy o ewidencji ludności poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że na organach ewidencji ludności spoczywa obowiązek podejmowania działań zmierzających do uzyskania danych adresowych z rejestrów prowadzonych przez inne organy administracji publicznej w oparciu o dane wskazane przez wnioskodawcę, które nie są gromadzone w rejestrze PESEL oraz w rejestrze mieszkańców, podczas gdy w ramach postępowania o udostępnienie danych jednostkowych brak jest umocowania dla organu ewidencji ludności do podejmowania dodatkowych czynności procesowych w zakresie indywidualizacji osoby, której wniosek dotyczy, jak również brak możliwości udostępnienia danych adresowych, na podstawie innych źródeł niż rejestr PESEL oraz rejestr mieszkańców;
7. 2. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
8. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w rozważanym stanie faktycznym organ dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, powodującego konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Wojewody Dolnośląskiego oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji;
9. b) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo że istniały przesłanki, aby skargę oddalić, albowiem uchylona decyzja Wojewody Dolnośląskiego jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa.

W pkt II skarżący kasacyjnie na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały rozwinięte w jej uzasadnieniu z przedstawieniem argumentacji przemawiającej za ich zasadnością.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. S.-B. wniosła o utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku, obciążenie wszystkimi kosztami stronę przeciwną oraz przyznanie odszkodowania tytułem wydłużenia sprawy, a poprzez to "przetrzymywanie wyłudzonych od niej pieniędzy".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania sądowego, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W szczególności, odniosły zamierzony skutek zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art. 46 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 47 ust. 3 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (według brzmienia obowiązującego na datę podjęcia decyzji objętej skargą, opublikowanego w Dz. U. z 2017 r. poz. 657; przepisy tej ustawy będą przytaczane zgodnie z ich treścią obowiązującą w tej dacie) oraz art. 46 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 8 tej ustawy. Zarzuty te sprowadzają się do zanegowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który przyjął, że:

1. 1) skarżąca wykazała interes prawny w żądaniu danych jednostkowych, gdyż udokumentowała posiadanie wierzytelności w stosunku do konkretnej osoby oraz złożyła przeciwko tej osobie pozew do sądu powszechnego,
2. 2) na organach ewidencji ludności spoczywa obowiązek prowadzenia własnego postępowania dowodowego zmierzającego do uzyskania dodatkowych danych indywidualizujących osobę, której wniosek dotyczy, w tym także podejmowania działań mających na celu uzyskanie danych z rejestrów prowadzonych przez inne organy administracji publicznej w oparciu o dane wskazane przez wnioskodawcę.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za trafną argumentację zaprezentowaną w skardze kasacyjnej, nie podzielając jednocześnie poglądu Sądu pierwszej instancji, który legł u podstaw uwzględnienia skargi i uchylenia obu decyzji, tym bardziej, że pogląd ten – poza przeglądem orzecznictwa - nie został poprzedzony pełną analizą stanu prawnego w powiązaniu z konkretnymi okolicznościami sprawy.

Przede wszystkim nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że skoro skarżąca udokumentowała posiadanie konkretnej wierzytelności w stosunku do osoby o nazwisku P. G., a także wniosła przeciwko niej pozew do sądu powszechnego, to oznacza, że w sposób wystarczający wykazała posiadanie interesu prawnego do żądania z rejestru mieszkańców gminy T. danych osoby o tym imieniu i nazwisku.

Jak wynika z akt administracyjnych, I. S.-B. zwróciła się do Burmistrza Gminy T. o udostępnienie numeru PESEL P. G. i A. G. oraz ich adresu zamieszkania i zameldowania. Do wniosku dołączyła umowę zlecenia z [...] czerwca 2015 r. na usługę detektywistyczną zawartą pomiędzy nią a Biurem Detektywistycznym D. P. G. (adres biura handlowego [...] W., ul. R. [...]), dowód przelewu kwoty 2.000 zł z rachunku wnioskodawczyni na rachunek A. G. tytułem opłaty za wykonanie usługi detektywistycznej, wydruk smsa i maili kierowanych przez I. S.-B. na adres [...], z których wynika, że Biuro nie wykonało zleconej usługi, potwierdzenie zwrotu przesyłki listowej zawierającej przedsądowe wezwanie do zapłaty, wysłanej na adres Biura Detektywistycznego D. przy ul. R. [...] we W. z adnotacją doręczyciela "firma wyprowadziła się" oraz wydruk z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej (CEIDG), wedle którego osoba o nazwisku P. G. została wykreślona z ewidencji podmiotów gospodarczych, zaś jako datę zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej – działalności detektywistycznej wskazano [...] maja 2016 r. W CEIDG jako adres głównego miejsca wykonywania działalności figuruje miejscowość T., ul. B. G.. nr [...], lok. [...].

Bezspornym jest również, że do odwołania wniesionego od decyzji organu I instancji, odmawiającej I. S.-B. udostępnienia danych jednostkowych P. G. z rejestru mieszkańców, odwołująca się załączyła kopię pozwu skierowanego przeciwko P. G. o zapłatę kwoty 2.000 zł z datą wpływu do Sądu Rejonowego w T. w dniu [...] lipca 2017 r.

Zgodnie z treścią art. 46 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności, dane z rejestru PESEL, rejestrów mieszkańców oraz rejestrów zamieszkania cudzoziemców, mogą być udostępnione osobom i jednostkom organizacyjnym, jeżeli wykażą w tym interes prawny. Stosownie zaś do treści art. 47 ust. 3 tej ustawy, organ rozpatrujący wniosek odmawia w drodze decyzji administracyjnej udostępnienia danych jednostkowych, jeżeli nie zostały spełnione warunki określone w art. 46.

Zarówno w doktrynie prawa administracyjnego jak i w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że interes prawny powinien być sprawdzalny obiektywnie, indywidualny, konkretny, a także aktualny. Nałożenie na osobę lub jednostkę organizacyjną obowiązku wykazania interesu prawnego oznacza, że żądający dla skuteczności złożonego żądania udostępnienia informacji z rejestrów ewidencji ludności musi udowodnić w sposób sprawdzalny przez fakty, własny interes prawny (zob. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2016 r., II OSK 286/16, LEX nr 2102258).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnioskodawczyni niewątpliwie legitymuje się konkretnym uprawnieniem do żądania udostępnienia danych adresowych osoby o nazwisku P. G., prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą Biuro Detektywistyczne D. P. G.. Uprawnienie to ma swoje źródło w roszczeniu cywilnym, dochodzonym przez I. S.-B. przed sądem powszechnym przeciwko osobie o wskazanym wyżej imieniu i nazwisku. W stanie faktycznym sprawy to uprawnienie nie jest jednak wystarczające, aby przyjąć, że wnioskodawczyni posiada interes prawny w rozumieniu art. 46 ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności, do domagania się udostępnienia żądanych przez nią danych z rejestru mieszkańców gminy T. odnośnie do osoby o imieniu i nazwisku P. G..

Nawiązując w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do art. 46 ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności, który był materialnoprawną podstawą orzekania przez oba organy, Sąd pierwszej instancji przytoczył jedynie część tego przepisu odnoszącą się do rejestru PESEL (Powszechny Elektroniczny System Ewidencji Ludności), podczas gdy przedmiotem sprawy była odmowa udostępnienia danych z rejestru mieszkańców. Charakter obu rejestrów jest inny i inne są organy uprawnione do dysponowania danymi gromadzonymi w tych rejestrach, a tym samym do ich udostępniania. Rejestr PESEL jest centralnym zbiorem danych, o których mowa w art. 8, prowadzonym przez ministra właściwego do spraw informatyzacji (art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności). Dane z rejestru PESEL udostępnia ten minister bądź w określonych przypadkach minister właściwy do spraw wewnętrznych (art. 50 ust. 1).

Z kolei rejestr mieszkańców, stosownie do art. 6 ust. 2 ustawy, jest prowadzony zgodnie z właściwością miejscową przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Do udostępnienia gromadzonych w tym rejestrze danych uprawniony jest organ gminy prowadzący rejestr, w tym przypadku Burmistrz Gminy T. (art. 50 ust. 2 ustawy).

Dane znajdujące się w rejestrze PESEL i w rejestrach mieszkańców są tożsame i zostały wymienione w art. 8 ustawy o ewidencji ludności w pkt 1-26. Są to m.in.: nazwisko i imię bądź imiona (pkt 1), nazwisko rodowe (pkt 2), imiona i nazwiska rodowe rodziców (pkt 3), data, miejsce i kraj urodzenia (pkt 4-6), stan cywilny (pkt 7), numer PESEL (pkt 10), imię i nazwisko rodowe oraz numer PESEL małżonka, jeżeli został mu nadany (pkt 12), adres i data zameldowania na pobyt stały (pkt 14), seria, numer i data ważności ostatniego wydanego dowodu osobistego obywatela polskiego oraz oznaczenie organu wydającego dokument (pkt 22), seria, numer i data ważności ostatniego wydanego paszportu obywatela polskiego (pkt 23).

W rejestrze mieszkańców gromadzone są dane osób objętych rejestrem PESEL, które wykonały obowiązek meldunkowy na terenie danej gminy (art. 7 ust. 3 ustawy o ewidencji ludności).

Zbiór danych zawartych w rejestrze mieszkańców oraz w rejestrze PESEL pozwala na zindywidualizowanie konkretnej osoby, co jest konieczne w przypadku, gdy rejestry obejmują więcej niż jedną osobę noszącą takie samo imię i nazwisko, a także, gdy dodatkowo dublują się inne dane, chociażby data urodzenia. Elementem interesu prawnego, o jakim mowa w art. 46 ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności jest więc wskazanie przez wnioskodawcę jak najwięcej danych gromadzonych w tych rejestrach, przy pomocy których organ będzie mógł stwierdzić bez najmniejszych wątpliwości, że uprawnienie w poszukiwaniu konkretnej osoby, mające źródło np. w udokumentowanym roszczeniu o charakterze cywilnym, dochodzonym przed sądem powszechnym, realizowane jest wobec konkretnie zindywidualizowanej osoby, której dane zostały zgromadzone w rejestrze PESEL bądź – jak w tym przypadku - w rejestrze mieszkańców prowadzonym przez właściwy organ gminy, uprawniony do udostępnienia tych danych w trybie art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o ewidencji ludności.

W stanie faktycznym sprawy I. S.-B. nie wykazała, poza imieniem i nazwiskiem poszukiwanej osoby, żadnych innych danych, które by ją indywidualizowały wśród osób figurujących w rejestrze mieszkańców gminy T.. Do wniosku dołączony został wprawdzie wydruk z CEIDG, jednak rację ma skarżący kasacyjnie organ, że zawiera on informacje nieprzydatne dla potrzeb poszukiwania konkretnej osoby w rejestrze mieszkańców. Z treści art. 8 pkt 1-26 ustawy o ewidencji ludności wynika bowiem, że w rejestrze tym nie gromadzi się danych dotyczących prowadzonej przez daną osobę działalności gospodarczej, w tym numeru REGON i NIP.

Ponadto wskazanie w CEIDG adresu głównego miejsca wykonywania działalności gospodarczej w T. przy ul. B. G. nr [...], lok. [...], nie oznacza, że poszukiwana przez wnioskodawczynię osoba o nazwisku P. G., wykonała obowiązek meldunkowy na terenie gminy T., a tylko takie osoby ujęte są w rejestrze mieszkańców tej gminy. W stanie faktycznym sprawy jest to tym bardziej wątpliwe, ponieważ poszukiwany przez I. S.-B. P. G. prowadził biuro handlowe we W., gdzie wnioskodawczyni podpisała umowę zlecenia. Wpisy do CEIDG, z którego wydruk załączony został do wniosku, dokonywane były na podstawie ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1829 z późn. zm.), obowiązującej do 30 kwietnia 2018 r. Z treści art. 26 ust. 1 i 2 tej ustawy wynika, że wnioski o wpis do CEIDG przedsiębiorca składał za pośrednictwem formularza elektronicznego dostępnego na stronie internetowej CEIDG, w Biuletynie Informacji Publicznej ministra właściwego do spraw gospodarki oraz za pośrednictwem elektronicznej platformy usług administracji publicznej (art. 26 ust. 1).

Wniosek o wpis do CEIDG mógł być również złożony w wybranym urzędzie gminy albo wysłany listem poleconym na adres wybranego urzędu gminy. Tym samym wskazanie przez P. G. w CEIDG adresu głównego miejsca wykonywania działalności gospodarczej w T., nie oznacza ani tego, że wniosek został złożony w tym konkretnym Urzędzie Gminy, ani tego, że sam przedsiębiorca zameldowany jest na terenie gminy T.. Mógł on bowiem złożyć wniosek o wpis do CEIDG w dowolny sposób przewidziany w art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w tym do dowolnego organu gminy na terenie Polski, bez względu na to, jaki adres głównego miejsca wykonywania działalności gospodarczej wskazał. Wprawdzie wpisowi do CEIDG podlegały także inne dane dotyczące przedsiębiorcy, takie jak numer PESEL oraz data i miejsce urodzenia, jednak nie podlegały one publicznemu udostępnieniu (art. 25 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 i art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej).

Ponadto dysponentem danych zgromadzonych w CEDIG był minister właściwy do spraw gospodarki (art. 23 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej), a nie organ gminy, jak twierdzi wnioskodawczyni w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Niezależnie więc od braku dowodów na to, że wniosek o wpis do CEDIG złożony został w tym przypadku w Urzędzie Gminy T., co – jak można wnioskować stanowiło powód, dla którego wnioskodawczyni zwróciła się do Burmistrza tej właśnie gminy o udostępnienie danych P. G. – nie można przyjąć, że organ miał dostęp do nieupublicznionych danych CEIDG identyfikujących poszukiwaną osobę.

Z powyższego wynika zatem, że jedynymi danymi wskazanymi przez I. S.-B. we wniosku o udostępnienie danych z rejestru mieszkańców gminy T., na podstawie których organ mógłby zidentyfikować poszukiwaną przez nią osobę, było imię i nazwisko. Są to jednak informacje niewystarczające do wykazania nawet tego, że osoba wobec której wnioskodawczyni realizuje roszczenie cywilne przed sądem powszechnym, zameldowana jest na terenie gminy T.. Gdyby nawet w rejestrze mieszkańców tej gminy figurowała tylko jedna osoba o nazwisku P. G., to i tak - w stanie faktycznym sprawy - nie byłoby pewności, że chodzi o tę samą osobę, której adresu poszukuje wnioskodawczyni, a to z uwagi na brak wskazania przez nią jakichkolwiek dodatkowych bliższych danych, które tę konkretną osobę personalizują w rejestrze mieszkańców.

Przed podjęciem decyzji odmownej, organ I instancji w piśmie z [...] czerwca 2017 r. wyjaśnił wnioskodawczyni zasady i tryb udostępniania danych z rejestru mieszkańców oraz wezwał ją do uzupełnienia braków wniosku poprzez podanie bliższych danych osoby, której wniosek dotyczy, co w sposób jednoznaczny pozwoli ustalić osobę, której dane mają zostać udostępnione. W odpowiedzi na to wezwanie I. S.-B. nie podała żadnych nowych danych dotyczących osoby poszukiwanej, które pozwoliłyby na jej identyfikację w rejestrze mieszkańców gminy T..

W rozpatrywanej sprawie, w sytuacji gdy wyniki wyszukiwania oparte na imieniu i nazwisku osoby poszukiwanej, nie pozwalają na jej zindywidualizowanie, uzasadnione jest stwierdzenie, że wnioskodawczyni nie wykazała interesu prawnego do uzyskania z rejestru mieszkańców danych osoby wskazanej we wniosku. Stanowiło to wystarczającą negatywną przesłankę do uznania przez Sąd, że organ nie mógł udostępnić żądanej przez wnioskodawczynię informacji.

Należy podkreślić, że rygory związane z udostępnieniem danych osobowych z rejestru PESEL oraz z rejestrów mieszkańców i konieczność wykazania interesu prawnego, o jakim mowa w art. 46 ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności, służą przede wszystkim ochronie danych osobowych obywateli. Prawo ochrony danych osobowych objęte jest gwarancją na poziomie konstytucyjnym (art. 51 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Nakładając w art. 46 ust. 2 pkt 1 ustawy obowiązek wykazania przez wnioskodawcę interesu prawnego, ustawodawca zmierzał do wyeliminowania sytuacji, w których usprawiedliwione uprawnienie jednostki do poszukiwania konkretnej osoby w celu dochodzenia przysługujących jej roszczeń, naruszałoby prawo innych osób do ochrony ich danych osobowych. Do naruszenia tego prawa mogłoby dojść w razie udostępnienia danych osobowych bez jednoznacznego potwierdzenia, że osoba poszukiwana jest tą samą osobą, której dane figurują w konkretnym rejestrze.

Należy się także zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że przepisy ustawy o ewidencji ludności nie zawierają umocowania dla organu do podjęcia dodatkowych czynności zmierzających do określenia przedmiotu wyszukiwania czy też poszukiwania danych z innych źródeł niż rejestr mieszkańców. Burmistrz Gminy T. nie był zatem zobowiązany do prowadzenia własnego postępowania dowodowego w przedmiocie koniecznej indywidualizacji osoby wskazanej we wniosku, albowiem ciężar wskazania danych osobowych identyfikujących dostatecznie osobę, do której wniosek się odnosi, obarcza wnioskodawcę, co wynika z użytego w art. 46 ust. 2 pkt 1 ustawy sformułowania "wykażą" (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2017 r., II OSK 9/17, LEX nr 2468196).

Nie ma więc racji Sąd pierwszej instancji zarzucając organom, że nie podjęły próby uzyskania adresu wskazanej osoby w oparciu o podane przez skarżącą dane poprzez poszukiwanie w innych rejestrach, do których dostęp ma administracja publiczna. Sąd nie określił przy tym, o jakie rejestry chodzi i nie poddał jakiejkolwiek ocenie tego, czy organ, do którego złożony został wniosek, jest dysponentem tych "innych rejestrów", a jeśli nie, w jakim trybie miałby te dane uzyskać i czy jest ku temu podstawa prawna.

Z akt sprawy wynika, ze I. S. – B. powoływała się na informacje znajdujące się w CEIDG, a zwłaszcza NIP i REGON, uznając, że są one wystarczające dla organu dla zindywidualizowania poszukiwanej przez nią osoby. Jak wyżej wykazano, ani NIP ani REGON nie należą do danych, które są gromadzone w rejestrze mieszkańców, a zatem jako takie są nieprzydatne z punktu widzenia identyfikacji osoby figurującej w tym rejestrze. Ponadto organ gminy, do którego złożono wniosek w sprawie, nie jest dysponentem danych niepublicznych zawartych w CEIDG (PESEL, data urodzenia), które pozwoliłyby przypisać te dane konkretnemu przedsiębiorcy i przy ich pomocy zidentyfikować osobę w rejestrze mieszkańców. Nie jest również dysponentem danych związanych z nadaniem NIP (numer identyfikacji podatkowej) oraz REGON. Nadanie NIP następuje przy użyciu Centralnego Rejestru Podmiotów - Krajowej Ewidencji Podatników, a potwierdzenie jego nadania wydaje naczelnik urzędu skarbowego (art. 8a i 8b ustawy z dnia 13 października 1995 r. o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników – tekst jednolity na datę podjęcia zaskarżonej decyzji, opublikowany w Dz. U. z 2017 r. poz. 869).

Jeśli zaś chodzi o dane dotyczące rejestru REGON, prowadzonego w oparciu o ustawę z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1068), to ich dysponentem w dacie orzekania przez organy w niniejszej sprawie były właściwe urzędy statystyczne.

Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że "dane adresowe posiada administracja publiczna w kilku wskazanych przez skarżącą rejestrach i niewątpliwie organ ewidencji ludności powinien uzyskać z nich informacje uściślające osobę, o uzyskaniu adresu której skarżąca zabiega", nie mogło zatem zasługiwać na aprobatę, gdyż zostało zaprezentowane bez nawiązania do przepisów regulujących poszczególne rejestry, sposób gromadzenia zawartych w nich danych oraz organy właściwe do ich udostępniania. Jak powiedziano już wyżej, nie ma podstaw prawnych do zaakceptowania stanowiska, że organ gminy powinien zastępować wnioskodawcę w poszukiwaniu informacji identyfikujących osobę, której dane mają zostać udostępnione. Taki pogląd zaprzecza bowiem celowi, jakiemu służy nałożenie na wnioskodawcę w art. 46 ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności obowiązku wykazania swojego interesu prawnego, którym jest ochrona danych osobowych obywateli.

Ponieważ sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się trafne, za zasadne uznać należało również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, opisane w pkt I ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Wprawdzie nie powiązano tych zarzutów bezpośrednio z konkretnymi przepisami prawa materialnego, które zostały naruszone i były przedmiotem skutecznego zaskarżenia, jednak z treści omawianych zarzutów wynika, że ich istotą jest wykazanie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) p.p.s.a., stanowiącego podstawę procesową uwzględnienia skargi (poprzez jego niewłaściwe zastosowanie) oraz art. 151 p.p.s.a., będącego procesową podstawą oddalenia skargi (poprzez jego niezastosowanie), z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, wskazanych w pkt I ppkt 1 lit. a) i b) petitum skargi kasacyjnej. Nie ulega wątpliwości, że zaprezentowana przez Sąd pierwszej instancji błędna wykładnia art. 46 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 47 ust. 3 ustawy o ewidencji ludności, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tych przepisów w stanie sprawy, doprowadziło do wadliwego uwzględnienia skargi, a więc do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. (nieprawidłowo zresztą przytoczonego przez Sąd jako art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a.).

Brak wykazania interesu prawnego przez skarżącą winien był skutkować wyrokiem oddalającym skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a, który to przepis Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył poprzez jego niezastosowanie, mimo zaistnienia podstaw do takiego orzeczenia.

Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 1 pkt 1 i 5 ustawy o ewidencji ludności, który określa zakres przedmiotowy regulacji ustawy. Zgodnie z tymi przepisami, ustawa określa zasady i sposób prowadzenia ewidencji ludności w Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 1) oraz zasady udostępniania danych z Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności oraz rejestrów, o których mowa w pkt 2 (pkt 5). Przepisy te mają charakter objaśniający, nie były stosowane przez organy administracji w niniejszej sprawie, a prawidłowości ich zastosowania nie kontrolował Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Nie mogły zatem zostać naruszone.

Ponieważ skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu na podstawie art. 188 p.p.s.a. Uznając jednocześnie, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę i z przyczyn wskazanych już wyżej oddalił ją na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny przyjął również, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a. i odstąpił od zasądzenia od I. S. – B. na rzecz skarżącego kasacyjnie organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

W nawiązaniu do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku

I. S. – B. o "przyznanie odszkodowania tytułem wydłużenia sprawy, a poprzez to przetrzymywanie wyłudzonych od niej pieniędzy", wyjaśnić należy, że przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny tego rodzaju orzeczenia w ramach rozpatrywania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie i to niezależnie od jej wyniku.