Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 918/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w sprawie ze skargi A. W. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania - uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego A. W. kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej PWINB w Rzeszowie) postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. nr [...] odmówił A. W. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] lipca 2007 r. znak [...] nakazującej A. W. dokonanie rozbiórki kontenerowego pawilonu handlowego zbudowanego w M. na działce nr ew. [...], przy ul. [...]. Organ II instancji podniósł, że wnoszący nie uprawdopodobnił braku swojej winy w uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania. Decyzja organu I instancji, dotycząca nakazu rozbiórki, została doręczona pełnomocnikowi w dniu 19 lipca 2007 r. i ostatnim dniem do wniesienia odwołania był termin 2 sierpnia 2007 r. Od 2 sierpnia 2007 r. do 16 sierpnia 2007 r. pełnomocnik odwołującego przebywał na zwolnieniu lekarskim.
Zdaniem organu pełnomocnik mógł wnieść środek odwoławczy nawet w ostatnim dniu choroby, t.j. w dniu 2 sierpnia 2007r., gdyż z treści załączonego do wniosku zaświadczenia lekarskiego wynikało, że nie był obłożnie chory i mógł chodzić, a nadto mógł również udzielić pełnomocnictwa substytucyjnego. W ocenie organu nie została spełniona przesłanka uprawdopodobnienia braku winy pełnomocnika w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Pełnomocnik skarżącego, wniósł w jego imieniu skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, podnosząc m. in. iż organ II instancji naruszył przepisy postępowania, w tym art. 134 k.p.k w zw. z art. 59 § 2 k.p.a.. poprzez wydanie postanowienia odmawiającego przywrócenia terminu. Rozpoznając powyższą skargę, Sąd I instancji wskazał, iż pełnomocnik uprawdopodobnił, że wniesienie odwołania po upływie terminu było przez niego niezawinione.
W ocenie Sądu I instancji zwolnienie lekarskie dołączone do prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest potwierdzeniem uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Sąd przychylił się do argumentów skarżącego, iż organ II instancji naruszył przepis art. 58 § 1 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu od skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a, poprzez uznanie, że samo zwolnienie lekarskie dołączone do prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, bez wskazania dodatkowych okoliczności wyłączających winę uchybiającego, jest uprawdopodobnieniem braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, co skutkowało uwzględnieniem skargi i uchyleniem postanowienia Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania z dnia [...] października 2007 r. znak [...] jako wydanego z naruszeniem art. 58 § 1 kpa, pomimo utrwalonego poglądu w orzecznictwie, że samo zwolnienie lekarskie nie jest potwierdzeniem braku winy w uchybieniu terminu, gdyż nie musi ono wykluczać możności dokonania czynności procesowej przez stronę i nadania pisma na poczcie osobiście lub przez domownika tym bardziej, że zwolnienie lekarskie pełnomocnika zawierało adnotację "może chodzić", a więc odwołanie mogło zostać złożone osobiście przez samego pełnomocnika lub z pomocą innych osób.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zakwestionował poprawność zastosowania art. 58 § 1 k.p.a o uprawdopodobnieniu braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia środka odwoławczego, wskazując argumenty przemawiające za winą pełnomocnika skarżącego. Według organu II instancji przytoczone przez pełnomocnika okoliczności, takie jak choroba i zwolnienie lekarskie nie wystarczyły do uprawdopodobnienia braku jego winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, ponieważ wskazane okoliczności nie są tego rodzaju, że złożenie odwołania w terminie ze wskazanych przyczyn było przeszkodą nie do przezwyciężenia.
Skarżący wskazał dominujący w doktrynie i orzecznictwie pogląd, że brak winy w uchybieniu terminu można przyjąć tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Organ II instancji powołał się także na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 1998 r. III SA 1243-1244/97, z którego wynika, że samo zwolnienie lekarskie od pracy nie jest potwierdzeniem braku winy zainteresowanego w uchybieniu terminu. Nie wyklucza ono bowiem możliwości dokonania czynności procesowej przez strony i nadania pisma przez pocztę osobiście lub przez domownika. Zdaniem skarżącego stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest nie do pogodzenia z utrwaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych, że samo zwolnienie lekarskie nie jest potwierdzeniem braku winy w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej przez stronę i nadania pisma na poczcie osobiście lub przez domownika.
Organ skarżący powołał się na literaturę przedmiotu (B. Adamiak. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz wyd.6, Wydawnictwo C.H. Beck, W-wa 2004r. s 331), wskazując, że różnica pomiędzy udowodnieniem a uprawdopodobnieniem nie polega na mniejszej wiarygodności informacji jakie przekłada strona, ale na odformalizowaniu czynności związanych z ich uzyskiwaniem a obowiązywanie zasady prawdy obiektywnej nie jest wyłączone w przypadku uprawdopodobnienia, tak samo jak obowiązywać będą ograniczenia dowodowe przewidziane przepisami.
Skarżący przytoczył także inne orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2004 r. OZ 809/2004, w którym stwierdzono, ze "kryterium braku winy, jako przesłanka przywrócenia terminu, wiąże się z obowiązkiem strony do zachowania szczególnej staranności przy prowadzeniu własnych spraw". Organ skarżący stwierdził, że pełnomocnik odwołującego nie był obłożnie chory, o czym świadczy treść zwolnienia lekarskiego, że chory mógł chodzić. Skarżący przytoczył również argument, że odwołanie nie jest czynnością skomplikowaną i sformalizowaną a pełnomocnik jest osobą profesjonalną, która powinna należycie zadbać o podjęcie we właściwym czasie stosownych czynności procesowych.
W ocenie organu skarżącego w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia zachodziły podstawy do przyjęcia, że niedotrzymanie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło z przyczyn zawinionych przez pełnomocnika, co obligowało organ do wydania zaskarżonego postanowienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej: p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a, poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że samo zwolnienie lekarskie dołączone do prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, bez wskazania dodatkowych okoliczności wyłączających winę uchybiającego, jest uprawdopodobnieniem braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania.
W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] lipca 2007 r., dotycząca nakazu rozbiórki, została doręczona prawidłowo umocowanemu pełnomocnikowi skarżącego w dniu 19 lipca 2007 r. W tym samym dniu pełnomocnik wyjechał za granicę na wcześniej zaplanowany urlop wypoczynkowy, na którym doznał obrażeń ciała i zachorował. Po powrocie, od dnia 2 sierpnia 2007 r. (który był równocześnie ostatnim dniem do wniesienia odwołania od wyżej wymienionej decyzji) do dnia 16 sierpnia 2007 r. pełnomocnik skarżącego przebywał na zwolnieniu lekarskim.
Badając zaskarżony wyrok w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga ta zasługuje na uwzględnienie.
Wśród podstawowych wymogów każdej czynności procesowej mieści się konieczność jej dokonania w określonym terminie. Stosownie do treści art. 129 § 2 k.p.a. maksymalny termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia stronie a gdy jest ono ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia. Termin ten jest terminem zawitym co oznacza, iż jego przekroczenie, niezależnie od przyczyn, które to spowodowały, skutkuje zgodnie z treścią art. 134 k.p.a. koniecznością stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Czynność taka jest wówczas bezskuteczna. W razie uchybienia powyższego terminu należy wnieść w ciągu 7 dni od ustania przyczyny prośbę o jego przywrócenie i jednocześnie dokonać czynności, dla której był on zakreślony (art. 58 § 2 k.p.a.)
Instytucja przywrócenia przez organ terminu dla dokonania czynności procesowych została uregulowana w art. 58 k.p.a. W myśl powołanego przepisu organ administracji publicznej jest obowiązany przywrócić termin, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: a) uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak winy zostanie uprawdopodobniony, b) zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminu, c) zainteresowany dopełnił czynności, dla których określony był termin jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu. Przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności procesowej nie jest zatem dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa (por. Kodeks Postępowania Administracyjnego Komentarz B. Adamiak i J. Borkowski 7. wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck z 2005 r. str. 334).
W konsekwencji to na stronie ciąży obowiązek uwiarygodnienia, poprzez przedstawienie stosownej argumentacji, że dochowała ona należytej staranności, jednakże dopełnienie czynności w terminie stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od osoby zainteresowanego i istniejącej przez cały czas, aż do wniesienia wniosku.
W przedmiotowej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pełnomocnik skarżącego nie uprawdopodobnił, że wniesienie odwołania po upływie terminu było przez niego niezawinione. Kryterium braku winy jako przesłanka zasadności prośby o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem szczególnej staranności strony przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie jest więc dopuszczalne, jeżeli strona nie uprawdopodobni, że uchybienie terminu nie zostało przez nią zawinione. Podkreślić w tym miejscu należy, iż uchybienie przez stronę terminowi do wniesienia odwołania, spowodowane okolicznościami związanymi z osobą jej pełnomocnika, w pełni odnosi negatywne skutki wobec niej samej. W przedmiotowej sprawie nie może budzić wątpliwości, że to na pełnomocniku będącym radcą prawnym, spoczywa obowiązek wykazania, iż okoliczność, na którą się powołuje, jest taką przeszkodą, której faktycznie i to ze względów obiektywnych, nie mógł przezwyciężyć.
Na zawodowym pełnomocniku, jakim jest radca prawny, spoczywa szczególna dbałość o interes reprezentowanego podmiotu, który to obowiązek między innymi wynika z art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r., Nr 123, poz. 1059). W takim przypadku miernik szczególnej staranności powinien stanowić podstawę oceny winy w uchybieniu terminu w sporządzeniu odwołania przez pełnomocnika strony. Należy w tym miejscu podkreślić, iż samo zwolnienie lekarskie nie jest potwierdzeniem braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Nie wyklucza ono bowiem możliwości dokonania czynności procesowej przez pełnomocnika skarżącego tj. sporządzenia odwołania i nadania pisma przez pocztę osobiście lub przez osobę trzecią pomagającą mu w czasie choroby. Z przedstawionego przez pełnomocnika zwolnienia lekarskiego nie wynika, aby choroba uniemożliwiła mu napisanie odwołania i jego wysłanie, tym bardziej, iż jak wynika z treści zwolnienia lekarskiego pełnomocnik mógł chodzić, a więc nie był obłożnie chory.
Pełnomocnik skarżącego wiedzę o decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] lipca 2007 r., dotyczącą nakazu rozbiórki, uzyskał w dniu 19 lipca 2007 r., gdy odebrał powyższą decyzję. Wyjazd na urlop, jak również zwolnienie lekarskie nie uprawdopodabnia, przy zastosowaniu obiektywnego miernika staranności, braku winy w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej. Wskazać należy, iż choroba usprawiedliwia niedotrzymanie terminu tylko wtedy, gdy nastąpiła nagle i wymaga leżenia w łóżku, a strona nie ma możliwości wyręczenia się inną osobą.
W związku z tym samo zwolnienie lekarskie nie wystarcza do przyjęcia braku winy zainteresowanego w uchybieniu terminowi. Nie jest ono bowiem równoznaczne z niemożnością dokonania czynności procesowej przez zainteresowanego i nadania pisma przez pocztę osobiście lub przez osobę trzecią.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uchybienie terminu do wniesienia przez pełnomocnika skarżącego odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] lipca 2007 r. nastąpiło w wyniku niezachowania przez niego należytej staranności, jednocześnie pełnomocnik nie uwiarygodnił, iż uchybienie to nastąpiło bez jego winy.
W tym stanie rzeczy, zaskarżony wyrok należało uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.
O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w oparciu o art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 i § 3 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).