Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1897/08, po rozpoznaniu skargi P. Spółki z o.o. w Mielcu, uchylił zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r., znak: [...] oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego oraz stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. Prezydent Miasta Krakowa zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. Spółce z o.o. w Mielcu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wodną, kanalizacyjną, gazową i c. o., zagospodarowanie terenu (droga, parkingi) oraz wjazdem na działkach nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w Krakowie
Odwołania od powyższej decyzji wnieśli: E. L., S. G. i Spółdzielnia Mieszkaniowa B. Krakowie.
Postanowieniem znak: [...] dnia [...] czerwca 2008 r. Wojewoda Małopolski na podstawie art. 97 § 1 ust. 4 i art. 101 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w toku postępowania odwoławczego powziął informację o uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 281/07 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2006 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Od powyższego wyroku została wywiedziona skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ uznał, że od wyniku postępowania kasacyjnego w sprawie o sygnaturze akt II SA/Kr 281/07 uzależnione jest rozstrzygnięcie w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę. Okoliczności te stanowiły w ocenie Wojewody przesłankę uzasadniającą zawieszenie postępowania odwoławczego.
Postanowieniem znak: [...] z dnia [...] września 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia P. Spółki z o.o., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zdaniem organu II instancji, konieczność prawomocnego zakończenia postępowania sądowego dotyczącego decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] września 2006 r., [...] o warunkach zabudowy stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa dla postępowania odwoławczego od decyzji w sprawie wydania pozwolenia na budowę omawianej inwestycji.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła P. Spółka z o.o., wnosząc o uchylenie w całości postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r., znak [...] oraz poprzedzającego jego wydanie postanowienia Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2008 r., znak: [...], a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające wskazał, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie.
Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi więc o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa wynika, że jest to zagadnienie otwarte, tzn. nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii.
Należy ponadto przyjąć, że istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu.
Zdaniem Sądu, należy zatem podkreślić, iż obok ustalenia, że postępowanie jest w toku i że zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte, organ jest obowiązany ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Związek ten charakteryzuje się zależnością rozpatrzenia sprawy administracyjnej od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa wyraźnie podstaw prawnych analizowanej zależności. Judykatura przyjmuje, że przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 22 października 1993 r., sygn. akt SA/Wr 936/91, ONSA 1991, nr 3-4, poz. 90). Treścią zagadnienia prawnego jest zatem wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne dla rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji.
W niniejszej sprawie decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. Prezydent Miasta Krakowa zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wodną, kanalizacyjną, gazową i c. o., zagospodarowanie terenu (droga, parkingi) oraz wjazdem. W dniu 25 i 28 stycznia 2008 r. wniesiono odwołania od powyższej decyzji. Natomiast w dniu [...] czerwca 2008 r. Wojewoda Małopolski wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że argumentację organów należy uznać za niezasadną, ponieważ okoliczność wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 ust. 4 Kpa, od rozstrzygnięcia, którego zależy rozpatrzenie sprawy wydania pozwolenia na budowę (podobnie wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2005 r., sygnatura akt: VII SA/Wa 358/04, LEX nr 169380).
Sąd podkreślił, że na obecnym etapie nieprawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchylający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowi o wyeliminowaniu z obrotu prawnego tej decyzji. Do momentu uprawomocnienia się tego wyroku (II SA/Kr 281/07) w obrocie prawnym znajduje się ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 28 grudnia 2006 r. wydana dla przedmiotowej inwestycji. Nadto zauważyć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w swoim orzeczeniu nie wstrzymał wykonania do czasu uprawomocnienia się wyroku uchylanej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.
W niniejszej sprawie organy obu instancji błędnie uzależniały zatem dalsze postępowanie odwoławcze w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, od okoliczności prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarówno bowiem art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego jak i art. 35 ust. 1 w/w ustawy nie nakładają na inwestora, występującego o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obowiązku posiadania prawomocnej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Fakt legitymowania się przez stronę skarżącą ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy oznacza zatem, że do chwili prawomocnego uchylenia lub stwierdzenia jej nieważności, decyzja ta korzysta z domniemania legalności. Dlatego też skarżąca Spółka miała prawo powoływać się na tę decyzję oraz oczekiwać, że organy architektoniczno-budowlane będą respektowały zawarte w niej rozstrzygnięcie.
Na marginesie Sąd zauważył, że prawomocne zakończenie postępowania sądowoadministracyjngo w sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2006 r., może być jedynie ewentualną przesłanką do wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 1 pkt. 8 Kpa.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła E. L. zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:
- I. Naruszenie przepisów postępowania poprzez pozbawienie skarżącej możności obrony swoich praw.
- II. Naruszenie art. 109 w związku z art. 67 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieodroczenie rozprawy mimo obowiązku stwierdzenia nieprawidłowości zawiadomienia skarżącej o terminie jedynej poprzedzającej wydanie wyroku rozprawy w dniu 11 marca 2009 r.
Mając powyższe na uwadze E. L. wniosła o stwierdzenie z urzędu nieważności postępowania, uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1897/08 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wydany przed Sąd wyrok został wydany z naruszeniem przepisów postępowania poprzez pozbawienie skarżącej możności obrony swoich praw. Pozbawienie strony możności ochrony swych praw występuje w szczególności w wypadku wydania wyroku bez zawiadomienia strony o rozprawie poprzedzającej jego wydanie (wyrok NSA z 21 lutego 2006 r. II GSK 378/05 i wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2006 r. II OSK 346/05). O tym, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie toczyło się ww. postępowanie skarżąca dowiedziała się po doręczeniu jej odpisu wyroku w dniu 4 maja 2009 r.
W sprawie odbyła się tylko jedna rozprawa w dniu 11 marca 2009 r.. Sąd pomimo nieobecności niektórych stron i uczestników postępowania nie sprawdził prawidłowości doręczenia im zawiadomień o rozprawie. W szczególności nie sprawdził prawidłowości doręczenia zawiadomienia o rozprawie skarżącej E. L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pismem z dnia 3 lutego 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1897/08 skierował jedno zawiadomienie o rozprawie, adresując je: "W. i E. L. ul. [...] 31-055 Kraków", również kopertę zawierającą ww. zawiadomienie zaadresował w analogiczny sposób. Mąż skarżącej, W. L., który odebrał w Urzędzie Pocztowym po uprzednim awizowaniu ww. zawiadomienie nie powiadomił o terminie rozprawy skarżącej. Nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron o rozprawie rodziła obowiązek jej odroczenia (art. 109 p.p.s.a.) pod rygorem nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).
Przeprowadzenie rozprawy mimo wystąpienia przesłanek wskazanych w art. 109 p.p.s.a. powinno prowadzić do nieważności postępowania, bowiem następstwem tego było pozbawienie skarżącej możności obrony jej praw.
Art. 67 § 1 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli stroną jest osoba fizyczna, doręczenia dokonuje się jej osobiście. Art. 91 § 2 p.p.s.a. zobowiązuje Sąd do zawiadamiania stron na piśmie. Zgodnie z art. 93 pkt 1 p.p.s.a. w zawiadomieniu o posiedzeniu oznacza się imię, nazwisko zawiadamianego. Błędnie więc przyjął Sąd pierwszej instancji, że doręczenie jednego zawiadomienia w jednej przesyłce współmałżonkom jest prawidłowym zawiadomieniem dwóch odrębnych uczestników postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna ogranicza się do zarzutu naruszenia art. 109 w związku z art. 67 § 1 p.p.s.a. wskutek czego skarżąca E. L. została pozbawiona możności obrony swoich praw, co uzasadnia przyjęcie, że zaistniała przesłanka nieważnościowa przewidziana w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
W związku z brakiem innych zarzutów rozpoznaniu podlegała jedynie kwestia, czy postępowanie przed Sądem pierwszej instancji obarczone było wadą skutkującą nieważnością postępowania.
Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Przez pozbawienie strony możności obrony swych praw należy rozumieć pozbawienie jej możności działania na skutek naruszenia przepisów prawa, wskutek czego strona była pozbawiona możliwości działania w postępowaniu. Zarówno w doktrynie, jak i w judykaturze nie budzi wątpliwości pogląd, że pozbawienie strony możności obrony swych praw należy oceniać przez pryzmat konkretnych okoliczności sprawy i nie wolno go łączyć tylko i wyłącznie z sytuacją, kiedy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu. Strona jest pozbawiona możności obrony swych praw, jeżeli wskutek uchybień procesowych nie może brać udziału w istotnej części postępowania i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku - por. wyr. SN z 10 maja 2000 r., III CKN 416/98 (OSNC 2000, nr 12, poz. 220).
Można mówić o jego wystąpieniu, gdy zaistniałe uchybienie procesowe sądu godzić będzie bezpośrednio w istotę procesu i stawiać pod znakiem zapytania spełnienie jego celu w konkretnym przypadku. Zatem dopuszczalność jego stwierdzenia pojawia się jedynie w razie kardynalnych uchybień sądu dotyczących udziału strony w postępowaniu sądowym, a nie jakichkolwiek usterek, czy utrudnień w tym zakresie. Jednocześnie trzeba wskazać, że w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. chodzi o realne pozbawienie strony możności obrony swych praw, a nie hipotetyczne, czy wręcz abstrakcyjne.
W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie doszło do realnego pozbawienia skarżącej kasacyjnie możności obrony jej praw. Faktycznie o rozprawie, po której zapadł zaskarżony wyrok, skarżąca kasacyjnie E. L. została zawiadomiona wraz z mężem W. L. jednym zawiadomieniem zaadresowanym "W. i E. L. ul. [...] 31-055 Kraków". Jak wynika z akt sprawy zawiadomienie to, po uprzednim awizowaniu, odebrał W. L. W. L., jak wynika z protokołu rozprawy, był obecny na rozprawie w dniu 11 marca 2009 r. bezpośrednio po której zapadł zaskarżony wyrok. Z akt sprawy oraz z twierdzeń stron nie wynika, aby E. L. i W. L. mieli sprzeczne interesy w rozpoznawanej sprawie. Potwierdza to dodatkowo okoliczność, że na rozprawie przez Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 14 lipca 2010 r. W. L. występował w charakterze pełnomocnika skarżącej kasacyjnie E. L..
W świetle powyższych faktów brak jest podstaw pozwalających stwierdzić, że następstwem zawiadomienia E. i W. L. o terminie rozprawy w dniu 11 marca 2009 r. jednym wspólnym zawiadomieniem było realne, a nie czysto hipotetyczne (abstrakcyjne), pozbawienie E. L. możności obrony jej praw.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.