Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 19 grudnia 2018 r., II SA/Wr 455/18, w sprawie ze skargi J. S. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] marca 2018 r. w przedmiocie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. dla terenu obejmującego części obrębów R., S., P., Z. i G., w punkcie pierwszym, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej wymieniony w § 2 pkt 2 Załącznik nr 2 – ujednolicony rysunek studium, w zakresie przebiegu drogi krajowej nr [...] na terenie jednostki oznaczonej [...] przez działkę nr [...] w Z. stanowiącą własność skarżącego, zaś w punkcie drugim, oddalił skargę w pozostałym zakresie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku streszczając przedstawiony przez strony stan faktyczny sprawy i zagadnienia wymagające rozstrzygnięcia wskazał, że przez obszar objęty zaskarżoną uchwałą przebiega istniejąca droga krajowa nr [...], wzdłuż rzeki Z. Za rzeką znajduje się wyodrębniony planistycznie teren obejmujący nieruchomość stanowiącą własność skarżącego. Jest to teren gospodarstwa rolnego z zabudową siedliskową, z możliwym przeznaczeniem na agroturystykę i rekreację. W imieniu różnych grup mieszkańców wsi, reprezentowanych przez zebrania wiejskie, sołectwa lub lokalne stowarzyszenie, zgłaszane były zmienne postulaty przeniesienia przebiegu drogi za rzekę, bądź też postulaty przeciwne. Zgłaszane były argumenty, aby odsunąć drogę od zabudowań, a z drugiej strony, że przeniesienie drogi na tereny zalewowe jest nieracjonalne i zagraża wartościom przyrodniczym rzeki i jej otoczenia.
Zamiar przeniesienia drogi był właściwie obojętny dla GDDKiA, gdyż nie było ono planowane, a jak wynika z pisma Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 20 lutego 2014 r. zmiana przebiegu nie była wprowadzona do programu Budowy Dróg Krajowych na lata 2011-2015. Podmioty te sugerowały więc raczej przeznaczenie terenu nie pod drogę krajową, lecz na rezerwę terenową z zakazem zabudowy, jeżeli już organ wprowadza zmianę, której zrealizowanie w najbliższych latach jest nierealne, oraz nieprzewidzianą przez kogokolwiek poza gminą. Odnośnie do przebiegu dróg studium przewiduje wprawdzie możliwość odchylenia w granicach 50-100 m, ale na terenie skarżącego nie ma do tego warunków (pas gruntu pomiędzy rzeką a linią kolejową). W aktach planistycznych oraz w odpowiedzi na wezwanie i na skargę, nie ma przedstawionych analiz lub rozważań na temat racjonalności przeniesienia drogi, przemawiających za i przeciw argumentów, wyważania związanych z tym interesów publicznego i prywatnych, realności przeznaczenia terenu pod drogę czy raczej jej rezerwę, nie wiadomo czy, kiedy i przez kogo wykorzystaną itp.
Organ argumentuje jedynie, że część mieszkańców wsi (zapewne właściciele domów położonych przy drodze) postulowała przeniesienie drogi oraz że zgodę na to wyraziły organy uzgadniające. W ocenie Sądu istotne było ustalenie, że organ rozstrzygając o nieuwzględnieniu uwagi skarżącego przedstawił jej treść przeinaczoną, pozbawioną istotnego sensu. Sąd zauważył, że organ debatował nad inną uwagą, niż rzeczywiście zgłoszona, lub w ogóle nie rozstrzygał co do uwagi skarżącego, skoro pominął jej istotną treść. W ujednoliconym tekście studium nie ma fragmentów precyzujących zmieniony przebieg drogi nr [...] (określanej w studium jako [...] i w nowym planie jako [...]).
W ocenie Sądu naruszenie interesu prawnego skarżącego właściciela nieruchomości było ewidentne, skoro zaskarżona uchwała zawierała ustalenie konkretnego przebiegu drogi krajowej, obecnie przeniesione do nowego planu miejscowego bez zmian i w sposób dosłowny. Ten nowy przebieg przecina nieruchomość przez jej środek. Dodatkowo reszta nieruchomości przeznaczona została na tereny użytków ekologicznych służących ochronie rzeki Zielonej. Nieruchomość do tej pory przeznaczona była w planie miejscowym pod siedlisko i stawy rybne, a w studium pod strefę aktywności gospodarczej, co nie przeszkadzało skarżącemu, który postanowił przekształcić sposób użytkowania i świadczyć usługi agroturystyczne. Nowe przeznaczenie pozbawia praktycznie skarżącego dłuższej perspektywy korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób. Istotnym elementem procedury planistycznej jest rozstrzygnięcie przez organ o sposobie rozpatrzenia uwag.
W niniejszej sprawie, jak już wcześniej wskazano, organ w rzeczywistości nie wydał tego rozstrzygnięcia w odniesieniu do uwagi skarżącego, która została rozpatrzona z pominięciem jej istotnej treści. Przedstawiona organowi treść uwagi skarżącego wprowadzała w błąd, że nie sprzeciwia się on nowemu przeznaczeniu swej nieruchomości. Mogło to mieć istotny wpływ na sposób rozstrzygnięcia co do tej uwagi, a pośrednio na treść zaskarżonej uchwały. Uzasadniona jest zatem, zdaniem Sądu, ocena, że nastąpiło istotne naruszenie zasad sporządzania studium oraz istotne naruszenie trybu jego sporządzania (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), co uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części naruszającej interes prawny skarżącego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi, bądź jej oddalenia, ewentualnie, uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucono:
- I. naruszenie prawa materialnego, tj.:
- • art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r., o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.) - poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały w przedmiocie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego i naruszenie to ma charakter realny i konkretny przez co legitymuje go do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, podczas gdy wobec faktu, że studium jest aktem skierowanym do organów Gminy i dla nich wiążącym, nie wpływa ono bezpośrednio na sferę praw i obowiązków podmiotów zewnętrznych względem Gminy i nie może naruszyć swoimi postanowieniami interesu prawnego tych podmiotów;
- • art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) – poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że skarżona uchwała, w zakresie w jakim zmienia przebieg drogi krajowej DK nr [...], stanowi naruszenie zasad sporządzania studium, w konsekwencji stanowi przejaw nadużycia władztwa planistycznego, albowiem brak jest dowodów na wyważenie przez organ interesu publicznego i prywatnego, nadto naruszono zasadę proporcjonalności i równości wobec prawa, podczas gdy zmiana studium w zakresie przebiegu drogi była wyrazem uwzględnienia licznych i konsekwentnych postulatów społeczności wsi Z., w ocenie Gminy spowodowała korzystniejsze dla wsi położenie drogi poprzez odsunięcie od jej zabudowań; ponadto zmiana taka była przewidziana w treści pierwotnego brzmienia studium, niekwestionowanego przez skarżącego;
- • art. 28 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 1 i art. 11 pkt 9 u.p.z.p. - poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że skarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem trybu jej uchwalenia, poprzez przeinaczenie uwag skarżącego bądź też rozstrzyganie innych uwag niż rzeczywiście zgłoszone;
- • art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie wyrazem zastosowania przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. będzie stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej wymieniony w § 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały Załącznik nr 2 - ujednolicony rysunek studium w zakresie przebiegu drogi krajowej nr [...] na terenie jednostki oznaczonej [...] przez działkę nr [...] w Z., stanowiącą własność skarżącego; podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu winna prowadzić do wydania rozstrzygnięcia mocą którego stwierdzona zostałaby nieważność takiej części uchwały, że pozostała w obrocie jej część stanowi logiczną i poprawną całość, nadającą się do realizacji;
- • art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - poprzez niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej wymieniony w § 2 pkt 2 Załącznik nr 2 - ujednolicony rysunek studium bez jednoczesnego stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie części tekstowej - Tom III, a przez to pozostawienie w obrocie prawnym niespójnego i niepoprawnego aktu;
- II. naruszenie przepisu postępowania, tj.:
- • art. 141 "ust." 4 p.p.s.a. - poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku polegające na niewyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie przyjęcia, że skarżący ma legitymację prawną do wniesienia skargi w niniejszej sprawie oraz w zakresie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części przy jednoczesnym pozostawieniu w mocy uchwały nie stanowiącej logicznej i poprawnej całości; przy czym wadliwość ta jest istotna, gdyż braki uzasadnienia uniemożliwiają kontrolę instancyjną zaskarżonego rozstrzygnięcia w jego zasadniczych elementach.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący w I instancji wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów procesu według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty były trafne.
Zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest zasadny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreślano, iż okoliczność, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy pozostaje aktem wewnętrznie obowiązującym, niemającym charakteru powszechnie obowiązującego aktu prawa miejscowego, nie wyklucza automatycznie możliwości zaistnienia sytuacji, w której dojdzie do naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości objętej postanowieniami studium (por. np. wyrok NSA z 26.10.2016r., II OSK 145/15, LEX nr 2256246). Stanowisko wyrażone w przywołanym wyroku uznać należy za słuszne.
Co do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 1 i art. 11 pkt 9 u.p.z.p. – przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że skarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem trybu jej uchwalenia, poprzez przeinaczenie uwag skarżącego bądź też rozstrzyganie innych uwag niż rzeczywiście zgłoszone – stwierdzić trzeba, że przyjęcie przez WSA, że wadliwie rozpoznano zarzut skarżącego (co w istocie w motywach skargi kasacyjnej nie zostało zanegowane, skoro stwierdzono w niej: "nawet jeśli miało miejsce") nie było jedynym powodem uwzględnienia skargi. Przeciwnie – zasadniczym powodem było uznanie, że w sprawie tej doszło do nadużycia władztwa planistycznego przez "dowolne, niczym nieumotywowane naruszenie istoty prawa własności, bez zachowania zasady proporcjonalności i równości wobec prawa", a kwestia rozpoznania zarzutu jedynie dodatkowo miała świadczyć o wadliwości podjętej uchwały w odniesieniu do nieruchomości skarżącego. Ten zarzut nie podlegał więc uwzględnieniu.
Uzasadnione podstawy mają natomiast zarzuty naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie wyrazem zastosowania przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. będzie stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej wymieniony w § 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały Załącznik nr 2 - ujednolicony rysunek studium w zakresie przebiegu drogi krajowej nr [...] na terenie jednostki oznaczonej [...] przez działkę nr [...] w Z., stanowiącą własność skarżącego, jak również przez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej wymieniony w § 2 pkt 2 Załącznik nr 2 - ujednolicony rysunek studium bez jednoczesnego stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie części tekstowej - Tom III, a przez to pozostawienie w obrocie prawnym niespójnego i niepoprawnego aktu. Zgodzić się bowiem należy ze stroną skarżącą kasacyjnie, że rozstrzygnięcie WSA prowadzi do pozostawienia w obrocie prawnym uchwały, która nie stanowi spójnej i logicznej całości, gdyż droga krajowa nr [...], jako obiekt liniowy, otrzymała w skarżonym studium częściowo nowy przebieg przez szereg nieruchomości.
Stwierdzenie nieważności jedynie jej przebiegu na terenie działki skarżącego powoduje, że w obrocie prawnym pozostaje studium, które nie może stanowić podstawy dalszych działań planistycznych gminy. Ponadto kwestionując uchwałę w zakresie przyjętym przez Sąd należało również uwzględnić unormowania zawarte w części tekstowej studium dotyczące przebiegu drogi krajowej nr [...] na terenie działki skarżącego.
Co do zarzutu naruszenia art. 141 "ust." 4 p.p.s.a. zauważyć wypada, że chodzi tu o art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem art. 141 tej ustawy nie dzieli się na ustępy, lecz na paragrafy. Ta nieprawidłowość w sformułowaniu powyższego zarzutu nie ma jednak wpływu na możność jego merytorycznej oceny. Dokonując takiej oceny stwierdzić trzeba, że chociaż uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na jego kontrolę, to jednak Sąd I instancji nie wyjaśnił w należyty sposób, dlaczego stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w opisanej przez siebie części, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie to dotyczyło obiektu liniowego. WSA wskazał co prawda, że stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części naruszającej interes prawny skarżącego w I instancji, jednak stwierdzenie takie pomijało fakt, że plan miejscowy, w którym obiekt liniowy nie stanowi jednej całości, gdyż z jego przebiegu wyłączono niektóre jego odcinki, nie stanowi spójnej i logicznej całości.
Jeżeli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz 6 ust. 1 u.p.z.p. – poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że skarżona uchwała, w zakresie w jakim zmienia przebieg drogi krajowej DK nr [...], stanowi naruszenie zasad sporządzania studium i w konsekwencji stanowi przejaw nadużycia władztwa planistycznego, to jego merytoryczna ocena będzie możliwa dopiero w sytuacji, gdy Sąd I instancji w swych rozważaniach uwzględni liniowy charakter ujętej w planie miejscowym drogi krajowej nr [...].
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2020.1842) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 22 marca 2022 r.) – orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
Ponownie rozpoznając sprawę WSA w swych rozważaniach uwzględni, że droga krajowa nr [...], której nowy przebieg przewidziany w zaskarżonej uchwale został zakwestionowany, stanowi obiekt liniowy, a następnie rozważy wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności.
Z uwagi na fakt, że do uchylenia zaskarżonego wyroku doszło z przyczyn niezależnych od skarżącego w I instancji, gdyż podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej było niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że ujęta w zaskarżonym planie miejscowym droga krajowa stanowi obiekt liniowy, uznać należy, że w sprawie tej zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za odstąpieniem od zasądzenia od skarżącego w I instancji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Z tego względu na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 2 sentencji wyroku.