Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 689/17, oddalił skargę G. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] sierpnia 2017 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lutego 2017 r. o umorzeniu postępowania w sprawie samowoli budowlanej na działce nr [...] przy ul. [...] w G. Z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lutego 2017 r. wynika, że została ona wydana po przeprowadzeniu postępowania na skutek podania G. B. dotyczącego rzekomej samowoli budowlanej na działce nr [...] przy ul. [...] w G., której mieli się dopuścić J. i W. M. Organ ustalił, że obiekt budowlany, którego dotyczyło podanie, został wybudowany na podstawie dwóch decyzji o pozwoleniu na budowę. Pierwszej Naczelnika Gminy [...] z [...] września 1977 r. i drugiej Starosty [...] z [...] grudnia 2013 r. Realizacja pozwolenia na budowę z [...] września 1977 r. miała miejsce w latach 1977 – 1980. Nie wykonano wówczas wszystkich zaprojektowanych robót budowlanych, jednakże to co zostało wybudowane, jak ustalił organ administracji, było zgodne z projektem budowlanym. Zgodnie z projektem budowlanym zostały, w ocenie organu administracji, wykonane także roboty budowlane na podstawie decyzji z [...] grudnia 2013 r.
W tych okolicznościach organ administracji uznał, że postępowanie w sprawie samowoli budowlanej jest bezprzedmiotowe i w związku z tym na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył je.
Od tej decyzji odwołanie wniósł M. B., pełnomocnik skarżącego. W odwołaniu podniesiono, że samowola budowlana polegała na tym, że budynek, którego dotyczy sprawa, został rozbudowany przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Wywiedziono, że decyzja o pozwolenia na budowę z [...] września 1977 r. utraciła ważność, gdyż roboty budowlane zostały przerwane na ponad 30 lat – od 1980 r. do 2013 r. Podniesiono też, że samowolne roboty budowlane zostały wykonane przed wydaniem decyzji o pozwolenia na budowę z [...] grudnia 2013 r. oraz że na tę okoliczność faktyczną przedstawiono w postępowaniu administracyjnym dowodowy, m.in. ze zdjęć.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z [...] sierpnia 2017 r., po rozpoznaniu wskazanego odwołania, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lutego 2017 r. uznając, że okoliczności faktyczne sprawy zostały ustalone zgodnie z prawem oraz że w związku z tym trafnie umorzono postępowanie administracyjne.
Skarżący w skardze podniósł zarzuty, z których wynika, że twierdził, iż będący przedmiotem sprawy budynek został rozbudowany o jedną kondygnację bez wymaganego pozwolenia na budowę w czasie pomiędzy utratą ważności pozwolenia na budowę z [...] września 1977 r., a uzyskaniem pozwolenia na budowę z [...] grudnia 2013 r. Podnosił też, że to pozwolenie na budowę nie obejmowało dokonanej przed jego wydaniem rozbudowy budynku, lecz jego przebudowę. W związku z tym zarzucił, że nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności sprawy, przede wszystkim zakresu robót budowlanych wykonanych przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] grudnia 2013 r.
Sąd pierwszej instancji uznał, że naruszono przepisy postępowania, ale nie miało to wpływu na wynik sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika także, że Sąd uznał, iż nie wyjaśniono w kontekście jakich przepisów prawa materialnego prowadzone było postępowanie administracyjne, czy w sprawie ewentualnego zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, czy art. 51 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji ustalone w postępowaniu administracyjnym okoliczności sprawy wskazują na potrzebę rozważenia zastosowania art. 51 Prawa budowlanego, jednakże Sąd przyjął, że przedmiotem postępowania było zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji potwierdza to zasadność umorzenia postępowania.
Odnosząc się do twierdzenia skarżącego, że budynek, którego dotyczy sprawa, został rozbudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, zaś później wydane pozwolenie na budowę stanowiło niedopuszczalną legalizację tych robót budowlanych Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy administracji w oparciu o oględziny obiektu budowlanego, dokumentację budowy i oświadczenia stron ustaliły, że "ta twierdzona przez skarżącegosamowoli oznaczała udzielenie inwestorowi pozwolenia na budowę, przy czym odnośnie części robót być może już wykonanych". W ocenie Sądu pierwszej instancji ustalenie to "pozostaje pod ochroną zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), o ile zaś nawet pozwolenie na budowę z 2013 r. było wadliwe prawnie z uwagi na ową, to stanowi decyzję ostateczną i wiążącą dla organu i dla Sądu". W związku z tym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym.
Sąd pierwszej instancji wskazał też, że organ administracji nie twierdził, że część robót budowlanych wykonanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę z [...] grudnia 2013 r. nie stanowiła samowoli budowlanej z uwagi na posiadanie przez inwestorów pozwolenia na budowę z [...] września 1977 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji skarżący trafnie wywodzi, że to pozwolenie na budowę utraciło ważność na początku lat osiemdziesiątych ubiegłego wieku, jednakże w ocenie tego Sądu nie miało to znaczenia dla rozstrzygnięcia.
W końcu w ocenie Sądu pierwszej instancji nie były skuteczne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż "o ile bowiem organ nie wyróżnił części robót budowlanych wykonanych przed pozwoleniem na budowę (o ile taka część istnieje), to prawidłowo ustalił wykonanie wszelkich robót (poza otworami i otynkowaniem) w ramach udzielonego (być może w części następczo) pozwolenia na budowę". Okoliczność ta stanowi w ocenie Sądu pierwszej instancji o bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego w ramach art. 48 Prawa budowlanego. Sąd przy tym dodał, że "zamurowanie otworów i charakter robót polegających na położeniu tynków nie uzasadniały decyzji merytorycznej w nin. sprawie".
W skardze kasacyjnej skarżący, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczył następujące podstawy kasacyjne.
- 1. Naruszenie art. 1 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 28 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że roboty budowlane były legalne, mimo że rozpoczęto i zrealizowano je bez wymaganego pozwolenia na budowę.
- 2. Naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo że w sprawie miała miejsce samowola budowlana polegająca na realizacji robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę.
- 3. Naruszenie art. 1 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd pierwszej instancji wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oddalenie skargi, mimo że w sprawie miała miejsce samowola budowlana polegająca na realizacji robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę.
- 4. Naruszenie art. 1 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo naruszenia przepisów postępowania.
- 5. Naruszenie art. 1 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 105 k.p.a. polegające na umorzeniu postępowania przez organ administracji, pomimo że nie zaistniały do tego przesłanki faktyczne i prawne.
- 6. Naruszenie art. 141 p.p.s.a. polegające na nieodzwierciedleniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceny zarzutów skargi dotyczących dokonania w obiekcie budowlanym istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i w ten sposób uniemożliwienie merytorycznej kontroli oceny zastosowania prawa materialnego.
Uzasadniając skargę kasacyjną skarżący wskazał, że jego zdaniem stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco. J. i W. M. na podstawie decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] września 1977 r. o pozwoleniu na budowę na działce nr [...] przy ul. [...] w G. wykonali roboty budowlane polegające na wybudowaniu parteru budynku oraz z zakresu pierwszego piętra części ściany zewnętrznej. Następnie roboty budowlane zostały przerwane do 2013 r., co spowodowało, że decyzja o pozwoleniu na budowę utraciła ważność. W 2013 r. J. i W. M. dokończyli roboty budowlane w ten sposób, że wybudowano drugą kondygnację i położono dach. Te roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę, gdyż pozwolenie na budowę zostało udzielone decyzją Starosty [...] z [...] grudnia 2013 r. Ponadto, według skarżącego, to pozwolenie na budowę nie stanowiło "następczego zalegalizowania" wykonanych samowolnie robót budowlanych, gdyż te roboty budowlane polegały na rozbudowie budynku o jedną kondygnację, a pozwolenie na budowę dotyczyło robót budowlanych polegających na przebudowie tego budynku.
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W postępowaniu administracyjnym i przed Sądem pierwszej instancji była konsekwentnie podnoszona istotna z punktu widzenia ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332) okoliczność faktyczna sprowadzająca się do twierdzenia, że obiekt budowlany budowany na podstawie pozwolenia na budowę z [...] września 1977 r. i po przerwaniu robót budowlanych na okres dłuższy niż 2 lata został już pod rządami Prawa budowlanego rozbudowany o jedną kondygnację bez wymaganego pozwolenia na budowę, gdyż pozwolenie na budowę z [...] grudnia 2013 r. po pierwsze, zostało wydane po wykonaniu tych robót budowanych, po drugie, nie obejmowało tych robót budowlanych. Okoliczność ta była istotna z punktu widzenia Prawa budowlanego, gdyż od początku obowiązywania tej ustawy z jej art. 37 wynikało, że po wygaśnięciu pozwolenia na budowę z powodu przerwania robót budowlanych na określony czas wznowienie robót budowlanych jest możliwe jedynie po uzyskaniu pozwolenia na budowę.
Z zaskarżonej decyzji wynika, że organ administracji uznał, iż wskazane twierdzenia co do istotnych okoliczności faktycznych nie odpowiadają rzeczywistemu stanowi rzeczy. Wydając zaskarżoną decyzję ustalono bowiem, że roboty budowlane dotyczące obiektu budowlanego, który jest przedmiotem sprawy, zostały wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę z [...] września 1977 r. oraz z [...] grudnia 2013 r. Oznacza to, że zdaniem organu administracji roboty budowlane nie tylko zostały wykonane w sposób, który został określony w zatwierdzonych tymi decyzjami projektach budowalnych, ale także po wydaniu tych decyzji.
Uwzględniając te dwie okoliczności Sąd pierwszej instancji powinien był ocenić zaskarżoną decyzję w zakresie ustaleń faktycznych. Przede wszystkim powinien był ocenić, czy zgodnie z prawem (z przepisami regulującymi postępowanie dowodowe) przyjęto, że roboty budowlane zostały wykonane po wydaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto powinien był ocenić, czy zgodnie z prawem uznano, że odmienne od ustaleń organu administracji twierdzenia co do istotnych okoliczności faktycznych podnoszone w toku postępowania nie odpowiadają rzeczywistemu stanowi rzeczy.
W ramach tej oceny, uwzględniając, że na dowód zgodności z prawdą podniesionych okoliczności faktycznych powołano się na określone dowody (np., tak jak w rozpoznawanej sprawie, na dowód ze zdjęć) Sąd pierwszej instancji powinien był w szczególności rozważyć, czy uwzględniono te dowody, czy poddano je ocenie oraz czy ewentualnie wyjaśniono powody, dla których ich nie uwzględniono. Postępowanie dowodowe w postępowaniu administracyjnym jest przede wszystkim uregulowane takimi przepisami, jak art. 7 k.p.a., w którym stanowi się m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, art. 77 § 1 k.p.a., w którym na organy administracji nałożono obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, art. 78 k.p.a., w którym ustalono zasadę uwzględniania żądania strony przeprowadzenia dowodu, jeżeli jego przedmiotem jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (§ 1) i dopuszczalne odstępstwa od tej zasady (§ 2) oraz art. 80 k.p.a., w którym stanowi się, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Istotny dla wykładni przepisów o postępowaniu dowodowym jest także art. 107 § 3 k.p.a., w zakresie, w jakim reguluje sposób sporządzenia uzasadnienia faktycznego decyzji administracyjnej. Z zawartego w tym przepisie stwierdzenia, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej wynika norma prawna określająca sposób postępowania organów administracji w zakresie dokonywania ustaleń faktycznych. Ustalenia faktyczne powinny być dokonywane w oparciu o dowody i po rozważeniu wszystkich dowodów, zarówno wspierających dokonane ustalenia faktyczne, jak i im przeczących. Wskazane przepisy stanowią zatem zasadnicze, ale nie wyłączne, wzorce odniesienia przy ocenie przez sąd administracyjny zgodności z prawem decyzji administracyjnej, co do której podnosi się zarzut sprowadzający się do twierdzenia, że ustalony przez organ administracji stan faktyczny sprawy nie jest zgodny z rzeczywistym stanem rzeczy.
Zgodnie z art. 141 § 4 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z przepisu tego wynika, że w razie podniesienia w skardze zarzutu sprowadzającego się do twierdzenia, że ustalony przez organ administracji stan faktyczny sprawy nie jest zgodny z rzeczywistym stanem rzeczy sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę powinien, w ramach przedstawienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, w sposób jasny i przekonujący wskazać powody uznania, że ustalenia faktyczne organu administracji zostały dokonane zgodnie z przepisami postępowania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia przedstawionego wymogu. Przepisów postępowania w kontekście ustaleń faktycznych dotyczą w istocie dwa zdania uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Jedno, w którym stwierdza się, że postępowanie organu administracji nie było wolne od uchybień, które jednakże nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy oraz drugie, w którym stwierdza się, że ustalenie organu dotyczące "legalizacji" samowoli budowlanej przez udzielone pozwolenie na budowę "pozostaje pod ochroną zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.)".
Sąd pierwszej instancji nie wypowiada się jednakże stanowczo o tym, czy zgodnie z prawem ustalono, że wszystkie roboty budowlane zostały wykonane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd pierwszej instancji w kilku miejscach uzasadnienia zamieszcza stwierdzenia, z którym może wynikać, że uznaje, iż takie ustalenie może być wadliwe. Chodzi o takie stwierdzenia, jak: "przy czym odnośnie części robót być może już uprzednio wykonanych" oraz "o ile bowiem organ nie wyróżnił części robót wykonanych przed pozwoleniem na budowę (o ile taka część istnieje), to prawidłowo ustalił wykonanie wszelkich robót (poza otworami i otynkowaniem) w ramach udzielonego (być może w części następczo) pozwolenia na budowę".
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera także niezrozumiałe stwierdzenia, które mogą się odnosić do ustaleń faktycznych organu administracji. Sąd pierwszej instancji stwierdza: "Organ nie twierdził, że część robót wykonanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę w 2013 r. nie stanowiła samowoli z uwagi na posiadanie przez inwestorów pozwolenia z 1977 r. Skarżący trafnie wywodzi, że pozwolenie to utraciło ważność na początku lat 80-tych ub. wieku, jednak dla rozstrzygnięcia nin. sprawy nie miało to znaczenia. Zaskarżona do sądu jest decyzja organu (odwoławcza) i nie mają znaczenia ponadto zarzuty skierowane wobec decyzji pierwszej instancji, które skarga w nin. sprawie niepotrzebnie zawiera". Nie jest zrozumiałe dlaczego w ocenie Sądu pierwszej instancji nie ma istotnego znaczenia to, że pozwolenie na budowę z [...] września 1977 r. straciło ważność. Okoliczność ta jest istotna, gdyż – jak już wskazano – w świetle art. 37 Prawa budowlanego, jeżeli pozwolenie na budowę z [...] września 1977 r. utraciło ważność i to jeszcze w latach osiemdziesiątych XX wieku (co Sąd pierwszej instancji uznaje za zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy) roboty budowlane polegające na dokończeniu budowy zgodnie z tym pozwoleniem na budowę wymagałyby nowego pozwolenia na budowę.
Nie są też zrozumiałe wywody Sądu pierwszej instancji, z których może wynikać, że Sąd ten uznaje, że postępowanie powinno być prowadzone w trybie art. 51 Prawa budowlanego, co powoduje, że umorzenie postępowania prowadzonego jakoby w trybie art. 48 Prawa budowlanego jest zasadne. Takie stanowisko nie jest zrozumiałe, gdyż uwzględniając, że organy nadzoru budowlanego na podstawie przepisów Prawa budowlanego z reguły działają z urzędu, nie jest uzasadnione wprowadzanie konstrukcji nawiązującej do zasady skargowości. Inaczej mówiąc, jeżeli organ nadzoru budowlanego podejmie postępowanie w sprawie obiektu budowlanego to powinien, niezależnie od źródła informacji, które spowodowały podjęcie tego postępowania, wyjaśnić wszystkie okoliczności faktyczne istotne w kontekście przepisów Prawa budowlanego pozwalających i jednocześnie nakazujących temu organowi administracji podjęcie w określonych przez prawo okolicznościach faktycznych decyzji administracyjnej w odniesieniu do obiektu budowlanego.
Tytułem przykładu można wskazać, że jeżeli organ nadzoru budowlanego, tak jak w rozpoznawanej sprawie, powziął informację, że obiekt budowlany, co do którego wydano dwie decyzje o pozwoleniu na budowę, być może w części został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę powinien wyjaśnić okoliczności faktyczne, które są konieczne do zastosowania przede wszystkim art. 48, art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Po dokonaniu takich ustaleń organ administracji powinien podjąć decyzję, która w świetle dokonanych ustaleń faktycznych byłaby dopuszczalna na podstawie przepisów Prawa budowlanego albo decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego, jeżeli dokonane ustalenia faktyczne nie uzasadniałyby wydania żadnej decyzji na podstawie tych przepisów.
Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że zasadna jest przede wszystkim podstawa kasacyjna, w której zarzuca się naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Zasadna jest też podstawa kasacyjna, w której zarzuca się naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przy czym w tym przypadku wskazane przepisy zostały naruszone w kontekście art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż Sąd pierwszej instancji nie ocenił w istocie, czy organ administracji naruszył powołane przepisy postępowania administracyjnego.
Jeżeli chodzi o podstawy kasacyjne zawierające zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 105 § 1 k.p.a. to stwierdzić należy, że skoro zasadnicza wada zaskarżonego wyroku sprowadza się do tego, że nie wyjaśniono, czy ustalenia organu administracji, prowadzące do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. i ewentualnego naruszenia art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, są prawidłowe to nie można jeszcze do tych zarzutów się odnieść.
Podstawy zawierające zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. są nieistotne, gdyż odnoszą się do przepisów prawa, które nie mają samodzielnego bytu. Ich zastosowanie jest zależne od stwierdzenia naruszenia lub braku naruszenia innych przepisów prawa.
Uwzględniając wszystkie wskazane okoliczności NSA uznał, że sprawa powinna być przez Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznana. Skoro Sąd pierwszej instancji w istocie nie odniósł się do zasadniczego zarzutu skargi i sporządził niejasne oraz miejscami sprzeczne uzasadnienie nie można przyjąć, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku, którym oddalono skargę, NSA na mocy art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.