Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 2671/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. W. na uchwałę Nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] września 2003 r. w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał, że uchwałą z dnia 9 października 2002r. Nr [...] Rada Gminy R. przystąpiła do sporządzenia zmiany planu zagospodarowania przestrzennego gminy R. W załączniku nr 4 do tej uchwały zaznaczono teren obejmujący działki nr 389/3, 289/4 i 389/8 przeznaczając go na lokalizację cmentarza parafialnego.
W dniu 18 listopada 2002 r. zawiadomiono o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego właściwe organy administracji publicznej i uzyskano wymagane uzgodnienia oraz opinie. Następnie w dniu 30 czerwca 2003 r. ogłoszono w "Dzienniku Polskim" o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu miejscowego (w okresie od 9 lipca 2003 r. do dnia 31 lipca 2003 r.) jednocześnie zawiadamiając na piśmie władających nieruchomościami, których interes prawny mógł być naruszony ustaleniami projektu planu.
W dniu 1 sierpnia 2003r. K. W. wniósł zarzut do projektu planu miejscowego podnosząc, że przeznaczenie ww. terenu pod cmentarz narusza jego interes prawny. Jest on bowiem właścicielem nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie planowanego cmentarza. Zmiana przeznaczenia ww. terenu spowoduje zakaz dalszej uprawy części działek, ponieważ znajdą się one w strefie ochronnej cmentarza. Nadto na działki te będą spływać wody opadowe z terenu cmentarza.
Wójt Gminy R. zarządzeniem nr [...] z dnia 29 września 2003 r. odrzucił w całości zarzut wniesiony przez K. W., natomiast w dniu 11 września 2003 r., uchwałą Nr [...] uczyniła to Rada Gminy R. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył K. W. W skardze zarzucił on zaskarżonej uchwale naruszenie prawa, m.in. poprzez pominięcie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz błędne wskazanie w treści uchwały przepisu art. 24 ust. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.).
Skarżący zarzucił również naruszenie prawa materialnego - art. 1 ust. 2 i art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy z dnia 25 sierpnia 1959 r. przez lokalizację cmentarza w pobliżu zabudowań mieszkalnych, jak również na dokonaniu wadliwej oceny stanu wód gruntowych, naruszeniu zasad ochrony środowiska i braku ustalenia zasad zaopatrzenia w wodę wszystkich budynków.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że zarzut skarżącego co do podjęcia zaskarżonej uchwały na podstawie nieobowiązujących przepisów nie jest zasadny. W niniejszej sprawie zawiadomienie o terminie wyłożenia projektu zmiany planu miejscowego zostało dokonane w dniu 30 czerwca 2003 r., a więc przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Oznacza to, że w sprawie zastosowanie mają przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 25 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).
Sąd stwierdził także, że w tej sprawie Rada Gmina R. nie naruszyła interesu prawnego skarżącego. Nic nie wskazuje bowiem na to, aby wskutek uchwalenia miejscowego planu w proponowanym kształcie uległ zmianie dotychczasowy sposób korzystania przez niego z nieruchomości. Nie nastąpiło więc naruszenie interesu prawnego. Zarzuty skarżącego dotyczące utrudnień w wykonywaniu prac polowych (prac w gospodarstwie rolnym) mają natomiast w ocenie Sądu jedynie subiektywny charakter. Nie znajdują uzasadnienia także te zarzuty skarżącego, które dotyczą braku spełnienia przesłanek wymaganych do lokalizacji cmentarza.
Sąd podkreślił, że plan miejscowy jedynie określa przeznaczenie danego terenu na dany cel, ale nie stanowi to wystarczającej przesłanki do realizacji tego celu. W ocenie Sądu część zarzutów podnoszonych przez skarżącego jest przedwczesna, ponieważ dotyczą one technicznych warunków lokalizacji cmentarza jako zamierzenia inwestycyjnego. Potwierdzeniem tego rozróżnienia jest podniesione przez skarżącego uchylenie przez sąd administracyjny postanowienia organu nadzoru sanitarnego w zakresie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu co do inwestycji polegającej na urządzeniu cmentarza (sygn. akt II SA/Kr 2461/00). W tym właśnie odrębnym od przedmiotu niniejszej sprawy postępowaniu były badane warunki "techniczne" lokalizowania zamierzenia inwestycyjnego, jakim jest cmentarz. Podniesione przez skarżącego zarzuty dotyczące niepowołania w treści uchwały art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, czy "błędne powołanie" art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, są natomiast zarzutami nieistotnymi.
Od powyższego wyroku K. W. złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na błędnej wykładni przepisów art. 24 ust. 1 w związku z art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie braku legitymacji skarżącego do wniesienia zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności poprzez błędną wykładnię pojęcia "interesu prawnego lub uprawnienia".
Zarzucono również Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, w szczególności przez przyjęcie, że w sąsiedztwie działek skarżącego znajduje się już cmentarz oraz, że plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje jedynie jego poszerzenie, podczas gdy we wskazanej lokalizacji cmentarza w ogóle nie ma, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (w skardze kasacyjnej błędnie wskazano "art. 145 § 1 pkt a") Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. Nr 52, poz. 315), polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd, że Rada Gminy R. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczyła na cmentarz działki położone w odległości mniejszej niż 50 metrów od zabudowań mieszkalnych, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 1, § 4 i § 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd, że teren planowany pod realizację cmentarza parafialnego nie spełnia wymogów określonych tym rozporządzeniem, art. 141 § 4 i art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, a w szczególności map w skali umożliwiającej ocenę zasadności zarzutów skarżącego, pomimo, że było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Skutkiem tych naruszeń był brak możliwości ustalenia rzeczywistego stanu sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do regulacji zawartej w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na:
naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W złożonej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzut naruszenia przez Sąd przepisów prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym jak również przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a w związku z § 1, 4, 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze.
- 1. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd ww. przepisów prawa materialnego należy stwierdzić, iż wyrażone w tym zakresie przez Sąd I instancji stanowisko jest zasadne.
Wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną oddalając skargę na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] września 2003 r. w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sąd nie uczynił tego z powodu braku legitymacji K. W. Powodem oddalenia skargi na ww. uchwałę było nieuwzględnienie przedstawionej przez skarżącego argumentacji, że postanowienia projektu planu miejscowego naruszyły jego interes prawny lub uprawnienie. Stanowisko to należy uznać za trafne.
Skarżący jest właścicielem działki nr 388, która graniczy z działkami, na których zaplanowano utworzenie cmentarza. Naruszenie jego interesu prawnego skarżący upatruje w tym, że część tej działki zostanie objęta strefą ochronną utworzoną wokół cmentarza. Uniemożliwi to, jego zdaniem, ewentualną zmianę jej przeznaczenia z działki rolnej na budowlaną oraz jej zabudowę.
Odnosząc się do przedstawionych wyżej argumentów należy wyjaśnić, że mimo iż prawo własności jest w Rzeczypospolitej Polskiej chronione konstytucyjne (art. 21 ust.
1) doznaje ono w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, która w art. 64 ust. 3 stanowi, iż własność może być ograniczona w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki.
Przepisami ustawowymi, które dawały podstawę do ograniczania prawa własności były przepisy obowiązującej wówczas ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Upoważniały one gminy (tak jak przepisy obowiązującej obecnie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ustalających przeznaczenie i zagospodarowanie terenu (art. 2 ust. 1 cyt. ustawy) i w konsekwencji ograniczających sposób wykonywania prawa własności. Wynika to wprost z treści art. 4 ust. 1 cyt. ustawy.
Zatem obowiązek uwzględnienia wniesionego przez skarżącego zarzutu zachodziłby jedynie wówczas gdyby okazało się, że postanowienia projektu planu miejscowego naruszają przepis prawa materialnego, z którego wynikałoby dla skarżącego określone uprawnienie. Prawnie wadliwymi są bowiem tylko te ustalenia projektu planu, które naruszają przepisy prawa. W niniejszej sprawie tego rodzaju sytuacja nie zachodzi. Trafnie zauważył Sąd I instancji, iż postanowienia projektu planu miejscowego nie powodują żadnej zmiany w dotychczasowym sposobie korzystania przez skarżącego z jego nieruchomości. Działka nr 388 położna jest na terenach rolnych, bez możliwości zabudowy. Przewidziana w projekcie planu strefa sanitarna nie wprowadzi zatem nowych ograniczeń.
- 2. Nie mogą odnieść też zamierzonego skutku zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.
Za pozbawiony podstaw uznać należy zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Stosownie do jego brzmienia "uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie". Wszystkie te wymogi zostały w niniejszej sprawie spełnione.
Sąd odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze. W wyczerpujących motywach zaskarżonego wyroku wskazał dlaczego podzielił stanowisko Rady Gminy w R. w kwestii odrzucenia złożonego przez skarżącego zarzutu. Przyjęcie przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie chodzi o rozbudowę już istniejącego cmentarza a nie o lokalizacją nowego jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Za nieuprawniony należy również uznać zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 1, § 3 pkt 1, § 4 i § 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie pod cmentarze.
Odnosząc się do przedstawionego wyżej zarzutu należy w pierwszej kolejności podnieść, iż w art. 145 § 1 błędnie wskazano jako punkt literę a. Niezależnie od tego zauważyć należy, że przedmiotem skargi w postępowaniu przed sądem I instancji była uchwała Rady Gminy R. z dnia [...] września 2003 r. w sprawie odrzucenia zarzutu wniesionego do projektu planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji, sposób orzekania przez sąd określony został w art. 151 i 147 § 1 cyt. ustawy. Oddalając zatem skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stosował przepis art. 151 cyt. ustawy.
Z kolei gdyby okoliczności sprawy czyniły zasadnym uwzględnienie skargi, podstawą wydania takiego rozstrzygnięcia byłby art. 147 § 1 P.p.s.a. W tej sytuacji za zupełnie pozbawiony podstaw należy uznać zarzut dotyczący naruszenia przez sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - skoro przepis ten nie był przez sąd, jak to wyżej wykazano, stosowany.
Z przytoczonych wyżej powodów, uznając, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są nieuprawnione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.