Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 grudnia 2012r., w sprawie o sygnaturze akt II SA/Kr 1586/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. B. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2000r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia [...] października 2000r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na hurtownię ogumienia przy ul. [...] w K. z powodu toczącego się postępowania w przedmiotowej sprawie w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w K.. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 8.09.2000. na podstawie art. 66 k.p.a. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o ustalenie, czy w przedmiotowym budynku jest prowadzona hurtownia ogumienia samochodowego. PINB w K. w piśmie z dnia 4.10.2000 r. poinformował, że w wyniku przeprowadzonej w dniu 3.10.2000r. kontroli ustalił, że budynki gospodarcze przy ul. [...] są wykorzystywane jako magazyny opon i hurtownię oraz, że PINB podejmuje działania w przedmiotowej sprawie, zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Wobec powyższego zasadne jest zawieszenie postępowania na zasadzie art. 97 par. 1 pkt 4 kpa do czasu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez PINB.
Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2000r. po rozpatrzeniu zażalenia Hurtowni Opon "K." s.c. sprzedaż opon i akcesoriów przem. W.J.P.G. B., K., ul. [...], utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu podniesiono, że w przypadku, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub przez sąd postępowanie należy zawiesić. Przed Powiatowym Inspektoratem Nadzoru Budowlanego w K.-Powiat Grodzki, prowadzone jest postepowanie w sprawie doprowadzenia w/w obiektu do zgodności z przepisami i jest to zagadnienie wstępne dla możności wydania decyzji w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na hurtownię ogumienia samochodowego. Zatem dopiero zakończenie sprawy przed organami nadzoru budowlanego umożliwi podjęcie decyzji w sprawie zmiany sposobu użytkowania.
Na postanowienie to złożyła skargę do NSA w Krakowie J. B.. W skardze zarzucono naruszenie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., ponieważ w ocenie skarżącej postępowanie w sprawie należało umorzyć gdyż, uczestnik Z. J. zbył swoje nieruchomości a ich obecny właściciel wyraża zgodę na funkcjonowanie hurtowni; art. 86 k.p.a. ponieważ nie przesłuchano stron celem wyjaśnienia faktów; art. 89 § 2 k.p.a. ponieważ nie przeprowadzono rozprawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Postępowanie sądowe zostało zawieszone z uwagi na niemożność ustalenia adresu jednego z uczestników postępowania. Po jego podjęciu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2012 r. umorzył postępowanie sądowe. Na skutek zaskarżenia postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK1725/12, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wniosek pełnomocnika skarżącej o podjęcie zawieszonego postępowania został złożony przed upływem trzech lat od jego zawieszenia. Nadto Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie status uczestnika postępowania, nawet obligatoryjnego, nie ma charakteru bezwzględnego, tym niemniej Sąd powinien podjąć z urzędu czynności do ustalenia miejsca pobytu jednego z uczestników.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem zaskarżonym skargą kasacyjną stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
W uzasadnieniu wskazano, iż z zebranego w sprawie materiału dowodowego można wywnioskować, że niezależnie od samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, na przedmiotowej nieruchomości w lipcu 2000 r. posadowione zostały wiaty opisane w protokole kontroli PINB, które jako obiekty tymczasowe wymagały zgłoszenia po myśli art. 29 ust. 1 pkt. 5a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt. 1 ustawy prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia. Wobec powyższego rozstrzygnięcie przez PINB kwestii doprowadzenia przedmiotowego obiektu do zgodności z przepisami prawa budowlanego, jest jak najbardziej zagadnieniem wstępnym dla możności wydania decyzji w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na hurtownię ogumienia samochodowego.
Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 86 k.p.a. poprzez nie przesłuchanie stron celem wyjaśnienia faktów oraz art. 89 § 2 k.p.a., ponieważ nie przeprowadzono rozprawy, Sąd stwierdził, że zarzuty te również są nieadekwatne w sprawie będącej przedmiotem kontroli. Postanowienie o zawieszeniu postępowania nie rozstrzyga sprawy, a dla jego prawidłowości wymagane jest jedynie ustalenie, że dla rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji niezbędne jest uprzednie rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Natomiast żądanie przeprowadzenia natomiast rozprawy "ze względu na konieczność uzgodnienia interesów stron" jest nieuzasadnione zarówno w zakresie samego ustalenia podstaw zawieszenia postępowania jak i nawet dla rozstrzygnięcia sprawy głównej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła J. B., reprezentowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
1/ naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. 2/ naruszenie przepisów postępowania, ponieważ uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.)
W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2000 r. i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania lub o zmianę zaskarżonego wyroku przez ustalenie, że skarżąca J. B. ma prawo użytkowania budynku gospodarczego jako hurtowni ogumienia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na pogwałcenie art. 86 i art. 89 k.p.a. W ocenie skarżącej kasacyjnie w sprawie nie przesłuchano stron celem wyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia. Wskazano, że Z. J., który złożył wniosek o wszczęcie postępowania sprzedał nieruchomość położoną przy ul. [...] w Krakowie S. P., który z kolei wyraził zgodę aby na nieruchomości położonej w Krakowie przy ul. [...] była hurtownia ogumienia samochodowego. Cofnął on wniosek Z. J. w tej sprawie – jako jego następca prawny i wtedy powinno nastąpić umorzenie postępowania. Według skarżącej kasacyjnie organ powinien był przeprowadzić w toku postępowania rozprawę, co przyspieszyłoby całe postępowanie. Niewątpliwe zaś zachodziła potrzeba uzgodnienia interesów stron.
W kontekście naruszenia przepisów postępowania wskazano na art. 190 p.p.s.a., stanowiący o związaniu sądu wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w swoim postanowieniu z dnia 19 lipca 2012r., w sprawie II OSK 1725/12 podniósł, że należy wskazać na potrzebę ustalenia w niniejszej sprawie prawidłowego kręgu stron i uczestników postępowania. Tymczasem w niniejszej sprawie udało się ustalić adres uczestnika Z. J., jednakże ani on, ani też jego następcy prawni nie występowali w sprawie w charakterze uczestników, ponieważ Sąd ich nie zawiadomił.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, tym samym nie mogła być uwzględniona.
W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że ewentualny wniosek skargi kasacyjnej dotyczący możliwości rozstrzygnięcia sprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym poprzez zmianę wyroku i ustalenie, że skarżąca ma prawo użytkowania budynku gospodarczego jako hurtowni ogumienia jest pozbawiony podstawy prawnej, obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wydania wyroku ustalającego takie prawo.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647 j.t.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość między jednostkami samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Sąd administracyjny na skutek zaskarżenia aktu lub czynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, tylko ma skontrolować działalność danego organu. Dlatego też sąd administracyjny nie może zastępować organu administracji i wydawać końcowego rozstrzygnięcia merytorycznie rozstrzygającego sprawę.
Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje nadzór nad działalnością wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie orzekania, to jest kontroluje prawidłowość działań tych sądów. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny albo oddala skargę kasacyjną (art. 184 p.p.s.a.), albo ją uwzględnia w całości lub w części i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania (art. 185 p.p.s.a.). Wyjątkiem od tej zasady jest uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi merytorycznie, ma to miejsce jednak wyłącznie w sytuacji, gdy w sprawie nie miało miejsca naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 188 p.p.s.a.).
Do podstawowego wniosku skargi kasacyjnej również należy się odnieść krytycznie i to nie tylko z tego powodu, że przy ewentualnym uwzględnieniu zarzutu naruszenia przepisów postępowania Sąd II instancji nie ma prawnej możliwości rozpoznania skargi. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że wniosek ten pozbawiony jest cech racjonalności, gdyż skarżąca kasacyjnie żąda uchylenia zaskarżonego wyroku i postanowienia organu odwoławczego, by jednocześnie wnosić o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.
Z uwagi na to, że skarga kasacyjna zawiera zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz.120).
Zarzut obrazy przepisów prawa procesowego i to w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy z uwagi na naruszenie przepisu art. 190 p.p.s.a. jest zupełnie chybiony. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 19 lipca 2012 r. zobowiązał Sąd I instancji do prawidłowego ustalenia kręgu stron postepowania i podjęcia działań mających na celu ustalenie statusu i adresu uczestnika postępowania Z. J., ewentualnie ustanowienia kuratora. Działania te przez Sąd zostały podjęte, adres uczestnika postępowania został ustalony, uczestnik postępowania został również w sposób prawidłowy zawiadomiony o terminie rozprawy (k -152 akt). W tej sytuacji niewiadomą pozostaje dlaczego skarżąca kasacyjnie uważa, że Z. J. nie został zawiadomiony o terminie rozprawy i tym samym nie zostały wykonane wytyczne zawarte w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 1725/12.
W sposób identyczny, jako pozbawiony słuszności, należy ocenić zarzut obrazy przepisów prawa materialnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób jasny i zrozumiały wyjaśnił, że rozpoznawana sprawa dotyczy tylko i wyłącznie zawieszenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na hurtownię ogumienia. W sposób jednoznaczny została też potwierdzona zasadność tego rozstrzygnięcia z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, to jest powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej doprowadzenia przedmiotowego obiektu do zgodności z przepisami prawa budowlanego. Poza dyskusją pozostaje także to, że postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez pozwolenia toczy się z urzędu i nie jest uzależnione od zgody właścicieli nieruchomości sąsiednich.
W rozpoznawanej sprawie dotyczącej zawieszenia postępowania nie zachodziła też potrzeba przeprowadzenia rozprawy administracyjnej i przesłuchania stron postępowania, gdyż nie zachodzi tu potrzeba wyjaśnienia faktów, uzgodnienia interesów stron, czynności te nie przyczyniłyby się również do przyśpieszenia postepowania.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.