Uzasadnienie
Wyrokiem z 30 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. spółka z o.o. w B. (dalej: spółka) na decyzję Zachodniopomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Szczecinie z [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia braku przydatności wody do spożycia.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w decyzji z [...] maja 2017 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Białogardzie stwierdził brak przydatności wody do spożycia z wodociągu [...].
Organ I instancji wyjaśnił, że 16 maja 2017 r. otrzymał zgłoszenie mieszkańca miejscowości [...] dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, potwierdzone "protokołem przyjęcia" sporządzonym przez pracownika organu. Zgodnie z przyjętą informacją, z kranu w mieszkaniu zgłaszającego od 3 dni płynęła woda mętna, brudna, o żółtej barwie, bez zapachu. Miejscowość [...] została podłączona do wodociągu [[ w listopadzie 2016 r., a zarządzająca tym wodociągiem spółka nie poinformowała organu o pracach związanych ze zmianą obszaru zaopatrywania wodociągu [...]. Ponadto organ uzyskał informację, że od 13 maja 2017 r. mieszkańcy [...] skarżą się na słabe ciśnienie wody.
Następnie w dniu 18 maja 2017 r. upoważniony próbkobiorca pobrał próbki wody z punktów: kran czerpalny w stacji uzdatniania wody wodociągu [...], kran czerpalny w lokalizacji [...] 52/1 oraz kran czerpalny w lokalizacji [...] 7, co potwierdzono protokołem kontroli. Ponadto kontrola związana z pobieraniem próbek została udokumentowana protokołem kontroli z 18 maja 2017 r., zgodnie z którym wskazano przyczynę odstąpienia od zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli – zgłoszenie interwencyjne z 16 maja 2017 r. oraz art. 79 ust. 2 pkt 5 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1829 ze zm.). Obecny podczas kontroli przedstawiciel spółki pokwitował odbiór upoważnienia do przeprowadzenia czynności kontrolnych, ale odmówił podpisania protokołu kontroli. Tego samego dnia próbkobiorca Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Świdwinie dokonał poboru próbki wody do badań z punktu czerpalnego z lokalizacji [...] [...].
Zgodnie ze sprawozdaniami z badań w próbkach wody pobranych 18 maja 2017 r. z obszaru powiatu białogardzkiego stwierdzono w nich obecność mikroorganizmów. Organ stwierdził, że jednoczesne odnotowanie obecności bakterii grupy coli w próbce wody pobranej ze stacji uzdatniania wody zlokalizowanej w [...] oraz nagły i znaczny wzrost ilości mikroorganizmów oznaczanych w 22°C, w porównaniu z zazwyczaj odnotowywanym poziomem zanieczyszczenia, wskazuje na nieprawidłowe zmiany tego wskaźnika i stanowi zagrożenie dla zdrowia ludzi.
Pismem z 24 maja 2017 r. spółka poinformowała organ o podjętych działaniach naprawczych, tj. dezynfekcji stacji uzdatniania wody, a następnie o płukaniu sieci wodociągowej w miejscowościach [...] i [...], poborze próbek wody do badań kontrolnych potwierdzających skuteczność zastosowanych działań oraz poinformowaniu mieszkańców i zapewnieniu wody przydatnej do spożycia zgodnie z nakazami decyzji organu I Instancji.
Następnie spółka złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji.
Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Zachodniopomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Szczecinie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: k.p.a.) oraz art. 12 ust. 2 pkt 1 i art. 37 ust. 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2017 r. poz. 1261).
Skargę na powyższą decyzję wniosła spółka.
Oddalając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że zasadniczy zarzut skargi odnosi się do naruszenia przez organ I instancji art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 108 k.p.a., przez wydanie decyzji stwierdzającej brak przydatności wody do spożycia oraz związanych z tym nakazów oraz nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Uniemożliwiło to skarżącej pełny udział w postępowaniu i wykazanie niezasadności wydania decyzji stwierdzającej brak przydatności wody do spożycia i bezpodstawności związanych z tą decyzją zaleceń.
Sąd I instancji wskazał, że wymagania w zakresie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, w tym wymagania mikrobiologiczne, jak i sposób postępowania w przypadku stwierdzenia, że jakość wody nie spełnia tych wymagań, określa rozporządzenie Ministra Zdrowia z 13 listopada 2015 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, które stanowi implementację do prawa polskiego dyrektywy Rady nr 98/83/WE w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. W tej sprawie, wyniki badań potwierdziły zanieczyszczenie mikrobiologiczne bakteriami grupy coli i mikroorganizmami oznaczanymi w temperaturze 22°C, a więc wyróżnikami zaliczanymi do tzw. dodatkowych wymagań mikrobiologicznych, które zostały określone w części A Załącznika nr 3 do rozporządzenia. W dyrektywie wyróżniki te określane są jako tzw. parametry wskaźnikowe (zał. 1 część C). Wyniki badań wykluczyły zanieczyszczenie wyróżnikami mikrobiologicznymi (tj. bakteriami typu kałowego: Escherichia coli), zaliczanymi do tzw. podstawowych wymagań mikrobiologicznych, które zostały określone w Załączniku nr 1 do rozporządzenia (parametry mikrobiologiczne w dyrektywie – zał. 1 część A).
Organ I instancji w oparciu o ustalenia postępowania stwierdził, że uzyskane wyniki badań próbek wody pobranych w strefie zaopatrzenia wodociągu, którego operatorem jest spółka, wskazywały na utratę wymaganej jakości wody. Wynikało to z pojawienia się w niej bakterii grupy coli oraz nagłego i znacznego wzrostu mikroorganizmów oznaczanych w temperaturze 22°C. Okoliczność ta niewątpliwie stwarzała określone zagrożenie dla zdrowia osób, używających tej wody. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 listopada 2015 r., nie nakładają na organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej obowiązku bardziej szczegółowego uzasadnienia w odniesieniu do konkretnej wielkości stwierdzonych zanieczyszczeń, niż wynika to (w odniesieniu do bakterii grupy coli i mikroorganizmów oznaczanych w temperaturze 22°C) z treści załącznika nr 3 Część A do rozporządzenia. Wynika z nich, że najwyższa dopuszczalna wartość parametru w próbce wody przy objętości próbki 100 ml dla bakterii grupy coli wynosi 0, przy czym dopuszcza się pojedyncze bakterie wykrywane sporadycznie, nie w kolejnych próbkach, do 5% próbek w ciągu roku.
Natomiast w przypadku ogólnej liczby mikroorganizmów w 22°C najwyższa dopuszczalna wartość parametru w próbce wody powinna być określona jako "bez nieprawidłowych zmian". W tym przypadku ocena ryzyka dotyczyła potwierdzonego wynikami zanieczyszczenia mikrobiologicznego bakteriami grupy coli jak i mikroorganizmami oznaczanymi w temperaturze 22°C, z uwzględnieniem lokalizacji punktów poboru wody. W tej sprawie przypadek zanieczyszczenia wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi bakteriami grupy coli, wprawdzie był pojedynczy, ale przekraczał wymagane 5% na sumę wszystkich uzyskanych wyników w całej strefie zaopatrzenia, tj. 14 w ciągu roku. W takiej sytuacji stwierdzenie obecności bakterii grupy coli, poprzedzające wydanie decyzji organu I instancji, nie mogło być potraktowanie jako przypadek, w którym występowanie tych bakterii w wodzie do spożycia jest dopuszczalne.
W ocenie Sądu I instancji, w odniesieniu do mikroorganizmów oznaczanych w temperaturze 22°C, Zachodniopomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Szczecinie dokonał analizy danych historycznych z lat 2015–2017 i ustalił, że wyniki uzyskane w dwóch niezależnych punktach czerpalnych u odbiorców, bezsprzecznie wskazywały na nieprawidłowe zmiany w odniesieniu do stanu normalnego wody w porównaniu do wcześniej uzyskanych wyników z okresu 2,5 roku w strefie zaopatrzenia wodociągu.
Sąd I instancji podkreślił, że w tej sprawie zanieczyszczenie mikrobiologiczne wody zostało stwierdzone jednocześnie zarówno w punkcie poboru zlokalizowanym w stacji uzdatniania wody (bakterie grupy coli w ilości poniżej 4 jtk), jak i w punktach czerpalnych u odbiorców (mikroorganizmy oznaczane w temp. 22°C w ilości powyżej 300 jtk). Oceny w zakresie ryzyka zdrowotnego, jak i oceny jakości wody powinny być dokonane nie w sposób wybiórczy, ale w sposób kompleksowy, w odniesieniu do wszystkich oznaczanych parametrów, biorąc pod uwagę wszystkie zaistniałe w sprawie okoliczności.
Sąd I instancji podzielił ocenę organu odwoławczego, że w tej sprawie nie zachodziły okoliczności, które nie byłyby znane spółce i o których stronę należało dodatkowo informować.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka.
W pierwszej kolejności spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej przez przyjęcie bakterii wskaźnikowych znajdujących się w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 listopada 2015 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz.U. z 2015 r. poz. 1989) jako bakterii stwarzających zagrożenie życia i zdrowia, przy braku wykazania jakiego rodzaju bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi spowodowało lub mogło spowodować przekroczenie parametrów wskaźnikowych w liczbie wskazanej w sprawozdaniu.
Ponadto spółka zarzuciła naruszenie art. 134 i 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). W ocenie spółki, Sąd I instancji nie dokonał prawidłowej kontroli legalności przez to, że nie zastosował prawidłowo art. 134 p.p.s.a., a ograniczył się tylko do skontrolowania wydanej interpretacji w kontekście tylko części podniesionych zarzutów. Sąd I instancji powinien dostrzec naruszenie przez organy administracji art. 10 k.p.a., co polegało na niedopełnieniu obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym przy jednoczesnym dwukrotnym wezwaniu Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Białogardzie do wyjaśnień i uzupełnienia przesłanego materiału dowodowego.
Ponadto Sąd I instancji pominął niewłaściwe przeprowadzenie przez organ postępowania dowodowego w zakresie okoliczności jakości wody w całym obszarze zaopatrzenia. Dodatkowo organ nie ustosunkował się do Komunikatu Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Białogardzie z 24 maja 2017 r. stwierdzającego przydatność wody do spożycia po przegotowaniu.
Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej z powodu jego błędnej wykładni w stanie faktycznym tej sprawy, który przez Sąd I instancji został prawidłowo poddany kontroli. Dotyczy to również przyjętego ustalenia faktycznego, z którego wynika, że bakterie wskaźnikowe, w rozumieniu załącznika nr 3 do cyt. rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 listopada 2015 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, są to właśnie bakterie stwarzające zagrożenie dla zdrowia, a nawet życia ludzi. Wyniki próbek wody pobranych w strefie zaopatrzenia wodociągu, dla którego operatorem jest spółka, wykazały utratę wymaganej jakości wody z powodu pojawienia się w niej bakterii grupy coli oraz nagły i znaczny wzrost mikroorganizmów oznaczonych w temperaturze 22°C, co spowodowało zagrożenie dla zdrowia ludzi, którzy używaliby takiej wody.
Należy bowiem zaznaczyć, że najwyższa dozwolona wartość danego parametru w próbce wody przy objętości próbki 100 ml dla bakterii grupy coli wynosi 0, ponieważ są dozwolone tylko pojedyncze bakterie wykrywane sporadycznie, lecz nie w kolejnych próbkach, do 5% próbek w ciągu roku. Oznacza to, że w przypadku ogólnej liczby mikroorganizmów w 22°C najwyższa dozwolona wartość parametru w próbce wody powinna być określona jako "bez nieprawidłowych zmian". W tej sprawie ocena ryzyka została potwierdzona wynikami oznaczonymi w temperaturze 22°C, przy uwzględnieniu lokalizacji punktów poboru wody.
Ponadto, chociaż przedmiotowe zanieczyszczenie wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi bakteriami grupy coli było pojedyncze, to jednak przekraczało dozwolone 5% biorąc pod uwagę sumę wszystkich uzyskanych wyników w całej strefie zaopatrzenia, a więc 14 w ciągu roku. Dlatego też ustalenie obecności bakterii grupy coli, które poprzedziło wydanie decyzji organu I instancji nie może być uznane za przypadek, w którym występowanie tych bakterii w wodzie do spożycia jest dozwolone.
Po drugie, należy ponadto podzielić stanowisko Sądu I instancji, że dla mikroorganizmów, które są oznaczone w temperaturze 22°C, organ odwoławczy przeprowadził także prawidłową analizę danych historycznych z lat 2015–2017. Wynika z niej, że dane otrzymane w dwóch niezależnych punktach czerpalnych u odbiorców, jednoznacznie podkreślały nieprawidłowe zmiany jakości wody wobec stanu normalnego wody, czyli w porównaniu do wcześniej uzyskanych wyników z okresu 2,5 roku w strefie zaopatrzenia wodociągu. Ponadto w tej sprawie, tego rodzaju zanieczyszczenie mikrobiologiczne wody zostało ustalone jednocześnie zarówno w punkcie poboru zlokalizowanym w stacji uzdatniania wody (bakterie grupy coli w ilości poniżej 4 jtk), jak i w punktach czerpalnych u odbiorców (mikroorganizmy oznaczone w temp. 22°C w ilości powyżej 300 jtk).
Natomiast ocena ryzyka zdrowotnego, jak i ocena jakości wody powinna być dokonana nie w sposób wybiórczy, lecz kompleksowo, dla wszystkich oznaczonych parametrów oraz biorąc pod uwagę powyższe stwierdzone w tej sprawie okoliczności faktyczne. Należy również podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w tej sprawie nie wystąpiły takie okoliczności faktyczne, które nie byłyby znane skarżącej Spółce, czy też o których należałoby ją jeszcze dodatkowo informować. Ponadto trzeba także podzielić stanowisko Sądu I instancji, że nawet przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 listopada 2015 r., nie nakładają na właściwe organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej obowiązku jeszcze bardziej szczegółowego uzasadnienia w odniesieniu do konkretnej wielkości stwierdzonych zanieczyszczeń, jak wynika to (w odniesieniu do bakterii grupy coli i mikroorganizmów oznaczanych w temperaturze 22°C) z treści załącznika nr 3 Część A do cyt. rozporządzenia.
Powołane wyżej rozporządzenie Ministra Zdrowia jest implementacją do prawa polskiego dyrektywy Rady nr 98/83/WE w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Ponadto nie budzi żadnej wątpliwości, że wyniki badań potwierdziły zanieczyszczenie mikrobiologiczne bakteriami grupy coli i mikroorganizmami oznaczanymi w temperaturze 22°C. Są to bowiem wyróżniki zaliczane do tzw. dodatkowych wymagań mikroorganizmów. Wynika to z tego, że jednoczesne stwierdzenie obecności bakterii grupy coli w próbce wody pobranej ze stacji uzdatniania wody zlokalizowanej w [...], jak i nagły i znaczny wzrost ilości mikroorganizmów oznaczanych w 22°C, w świetle zazwyczaj ustalanego poziomu zanieczyszczenia, wskazuje na nieprawidłowe zmiany tego wskaźnika i stąd jest zagrożeniem dla zdrowia ludzi. Dlatego też to właśnie spółka pismem z 24 maja 2017 r. poinformowała właściwy organ o podjętych działaniach naprawczych.
Dotyczyły one dezynfekcji stacji uzdatniania wody, a następnie płukania sieci wodociągowej w miejscowościach [...] i [...], a także poboru próbek wody do badań kontrolnych potwierdzających skuteczność zastosowanych działań, jak i poinformowania mieszkańców oraz zabezpieczenia wody przydatnej do spożycia, zgodnie z osnową decyzji organu I instancji.
Po trzecie, w stanie prawnym i faktycznym tej sprawy chybiony jest również zarzut naruszenia art. 134 i art. 151 p.p.s.a. Wbrew zarzutowi kasacyjnemu, Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli ustalonego w tej sprawie stanu faktycznego, a podniesione uchybienia dotyczące naruszenia art. 10 k.p.a. nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Dotyczyły bowiem nadania decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności w rozumieniu art. 108 k.p.a. Należy bowiem zaznaczyć, że wyniki badań w próbkach wody pobranych 18 maja 2017 r. wykazały przecież występowanie przedmiotowych mikroorganizmów. Są one wymienione także w Części A Załącznika nr 3 do cyt. wyżej rozporządzenia, a w dyrektywie wyróżniki te określane są jako tzw. parametry wskaźnikowe (zał. 1 Część C).
Natomiast wyniki badań wykluczyły tylko zanieczyszczenie wyróżnikami mikrobiologicznymi (tj. bakteriami typu kałowego: Escherichia coli), zaliczanymi do tzw. podstawowych wymagań mikrobiologicznych, które zostały określone w Załączniku nr 1 do rozporządzenia (parametry mikrobiologiczne, a w dyrektywie – załącznik nr 1 Część A).
Oznacza to, że tego rodzaju nieprawidłowe zmiany danego wskaźnika stanowią zagrożenie dla zdrowia ludzi, stąd jest to przesłanka do zastosowania art. 108 k.p.a., która ogranicza w tym zakresie zastosowanie art. 10 k.p.a. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Norma ta określa zatem granice rozpoznania skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, natomiast granice sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Dlatego też naruszenie takiej normy zachodzi, jeżeli Sąd I instancji wykroczy poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyjdzie poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.
Niewątpliwie Sąd I instancji ocenił legalność zaskarżonej decyzji, a zatem nie orzekał w granicach sprawy (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej niż ta, w której została wniesiona skarga. Sąd I instancji odniósł się także do wszystkich zarzutów spółki, ale jednocześnie nie będąc związany granicami tych zarzutów, dokonał pełnej analizy stanu prawnego sprawy.
Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.