Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 października 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1565/15 po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. B., M. D., G. K., E. P., I. S., M. S. i J. K. T. – wspólników [...] s.c. [...] na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta w z [...] kwietnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie naruszenia zbiorowych praw pacjentów, oddalił skargę.
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.
Rzecznik Praw Pacjenta decyzją z [...] kwietnia 2015 r. [...] wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 1, art. 64 ust. 1–4, art. 65 ustawy z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz.U. z 2012 r. poz. 159 ze zm.):
- 1) uznał praktyki stosowane w dniu 2 i 5 stycznia 2015 r. przez podmiot leczniczy – G. K. i I. S. wspólników: [...] spółki cywilnej [...], zarejestrowaną w Rejestrze Podmiotów Wykonujących Działalność Leczniczą, prowadzonym przez Wojewodę L. pod numerem księgi: [...], co wynika z księgi rejestrowej (stan na dzień 8 stycznia 2015 r.), polegające na ograniczeniu dostępu do dokumentacji medycznej spowodowanym zaprzestaniem udzielania świadczeń zdrowotnych w wyniku nie zawarcia umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na 2015 r. w związku z prowadzonym protestem lekarzy zrzeszonych w [...], przez co pacjenci nie mogli złożyć wniosków o udostępnienie dokumentacji medycznej, za naruszające zbiorowe prawa pacjentów i stwierdź zaniechanie stosowania tej praktyki w dniu 7 stycznia 2015 r.,
- 2) uznał praktyki stosowane przez podmiot leczniczy polegające na nieudostępnianiu dokumentacji medycznej: do wglądu w siedzibie podmiotu leczniczego, a także oryginału za pokwitowaniem odbioru i z zastrzeżeniem zwrotu po wykorzystaniu pacjentom zmieniającym podmiot leczniczy, mające na celu naruszenie prawa pacjentów do dokumentacji medycznej, o którym mowa w art. 27 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, jako naruszające zbiorowe prawa pacjentów i nakazuje jej zaniechanie,
- 3) zobowiązał do złożenia informacji o stopniu realizacji działań niezbędnych do zaniechania stosowania rzeczonych praktyk, które naruszają zbiorowe prawa pacjentów w nieprzekraczalnym trzydziestodniowym terminie, licząc od dnia otrzymania decyzji,
- 4) decyzji w pkt 2 nadał rygor natychmiastowej wykonalności.
Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 59 ust. 1 pkt 1 i art. 64 ust. 1–4 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Zgodnie z tymi przepisami w przypadku wydania przez Rzecznika decyzji o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów nakazuje on jej zaniechanie, a w przypadku zaprzestania stosowania tych praktyk wydaje decyzję o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów i stwierdzającą zaniechanie jej stosowania. Decyzji nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Organ może także nałożyć na podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych obowiązek składania w wyznaczonym terminie informacji o stopniu realizacji działań niezbędnych do zaniechania stosowania takich praktyk.
Definicję praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów zawiera art. 59 ust. 1 ww. ustawy – przez praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjentów rozumie się dwa rodzaje zachowań: 1) bezprawne zorganizowane działania lub zaniechania podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych oraz 2) stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu zorganizowanie wbrew przepisom o rozwiązywaniu sporów zbiorowych akcji protestacyjnej lub strajku przez organizatora strajku – mające na celu pozbawienie pacjentów praw lub ograniczenie tych praw, w szczególności podejmowane celem osiągnięcia korzyści majątkowej. Nie jest zbiorowym prawem pacjentów suma praw indywidualnych.
Naruszenie zbiorowych praw pacjenta wymaga spełnienia określonych przesłanek: bezprawności, zorganizowanego działania lub zaniechania podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych, mające na celu pozbawienie pacjenta praw lub ich ograniczenie. Bezprawność to zachowanie sprzeczne z ww. ustawą i innymi ustawami określającymi prawa pacjenta i zobowiązania podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych lub niedopełnienie obowiązku wynikającego z norm określonych we wskazanych przepisach. Dopuszczalne jest przyjęcie, że odpowiedzialność na podstawie przywołanego przepisu zachodzi również w przypadku działania w innym celu i przewidywanie możliwości pozbawienia pacjenta praw lub ich ograniczenia.
Tym samym nie jest ważny skutek, tylko sam fakt określonego zachowania, co oznacza, że podjęte zachowania nie muszą w istocie doprowadzić do pozbawienia lub ograniczenia praw pacjenta. W powyższym przepisie chodzi o zapewnienie szczególnej ochrony w zakresie udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom jako zbiorowości, grupie, niezależnie od podstawy prawnej świadczenia zdrowotnego. Aby praktyka została zakwalifikowana jako naruszająca zbiorowe prawa pacjentów, konieczne jest wykazanie, że dochodzi do naruszenia praw nieoznaczonej z góry większej liczby pacjentów. Naruszenie zbiorowych praw pacjentów wymaga powtarzalności zachowania, wskazującej na stałość postępowania. Praktyka określona w art. 59 ust. 1 pkt 1 ma polegać na zachowaniu bezprawnym oraz zorganizowanym. Bezprawność to zachowanie sprzeczne z prawem, zasadami współżycia społecznego lub niedopełnienie obowiązku wynikającego z normy prawnej, orzeczenia sądowego lub zobowiązania.
Powyższa argumentacja została przywołana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd w pełni podzielił stanowisko Rzecznika w zakresie wykładni przepisów prawa, które legły u podstaw podjętego orzeczenia.
Sąd ocenił uzasadnienie zaskarżonej decyzji jako w pełni odpowiadające dyspozycji przepisu art. 107 § 3 k.p.a., tak w zakresie opisu stanu faktycznego sprawy jak i omówienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
Wbrew zarzutom skargi nie doszło w sprawie do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego – art. 7, 75 § 1, 77 k.p.a. skutkujących naruszeniem art. 59 ust 1 pkt 1 ww. ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta.
Organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy. Przeprowadził postępowanie dowodowe w oparciu o prawidłowo zebrany materiał dowodowy. Ten oparty został w szczególności na oświadczeniu samego podmiotu leczniczego. Wbrew tezie skargi organ nie miał obowiązku dopuszczać dowodu z zeznań kierownika przychodni, gdy zważyć że okoliczności sprawy zostały wyłożone przez podmiot leczniczy na piśmie.
W ocenie Sądu teza skargi, o obecności kierownika w przychodni w przedmiotowym okresie, stanowi li tylko wersję w próbie polemiki z ustaleniami organu. W przekazanym zgodnie z żądaniem organu oświadczeniu – piśmie z dnia 19 stycznia 2015 r. wskazano, że w zamkniętym budynku przychodni obecna była cyt. "dyżurna pielęgniarka lub sekretarka". Sąd podkreślił za organem, że w świetle przedłożonego do akt sprawy regulaminu placówki sama obecność pielęgniarki, sekretarki nie dawała gwarancji, że pacjentowi udostępniona zostanie we właściwej formie i bez zbędnej zwłoki dokumentacja. Rozpoznanie wniosku w tym zakresie stanowiło wyłączną prerogatywę kierownika przychodni. Słusznie organ podkreślił, że ten nie udzielił pełnomocnictw osobom wskazanym w oświadczeniu jako obecnym na terenie przychodni.
Stosownie do art. 23 ust. 1 cyt. ustawy, pacjent ma prawo do dostępu do dokumentacji medycznej dotyczącej jego stanu zdrowia oraz udzielonych świadczeń zdrowotnych. Jest to prawo pacjenta, który może żądać wglądu, w tym także do baz danych w siedzibie podmiotu udzielającego świadczeń, sporządzenia wyciągów, odpisów lub kopii dokumentacji, wydania oryginału przy spełnieniu określonych warunków. Ponadto w myśl § 78 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie rodzajów i zakresu dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania (Dz.U. Nr 252, poz.1697 ze zm.) udostępnienie dokumentacji medycznej następuje "bez zbędnej zwłoki". Doświadczenie życiowe podpowiada, że oznacza to, co do zasady, od ręki w godzinach urzędowania placówki.
Sąd nie miał wątpliwości przy wyczerpujących ustaleniach organu pewne jest, że w dniach 2 i 5 stycznia 2015 r., w przychodni prawo pacjenta ww. zakresie nie było gwarantowane. Tego ustalenia w żaden sposób nie zmieni też powoływana w skardze kwestia informacji wywieszonej na drzwiach przychodni, przy rejestracji jak i na tablicy w holu, że sposób udostępniania dokumentacji medycznej był uzgadniany indywidualnie z każdym pacjentem. Wskazanie to, dodajmy pomijające gwarancję dochowania prawa pacjenta "bez zbędnej zwłoki" nie wnosi nic istotnego do sprawy.
Sąd podkreślił, że realizacja prawa pacjenta dostępu do dokumentacji medycznej nie może być w żaden sposób ograniczona bądź utrudniona przez podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych, także w sytuacji zaprzestania udzielania świadczeń zdrowotnych w wyniku uczestniczenia w legalnej akcji protestacyjnej. Konieczność bezwzględnego, rygorystycznego przestrzegania tego prawa pacjenta wynika stąd, że służy ono nie tylko ochronie zdrowia ale często może decydować o ochronie życia np. w sytuacji nagłej operacji czy konieczności kontynuowania ściśle określonego leczenia, wyłącznie w oparciu o dane z dokumentacji medycznej.
Dodatkowo Sąd zauważył, że choć zaskarżona została cała decyzja, to zarzuty skargi nie odnoszą się wprost do rozstrzygnięć zawartych w pkt 2, 3, 4 decyzji. Sądowa kontrola w tym zakresie, wynikająca z braku ograniczenia do zarzutów skargi (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) wskazuje także, że rozstrzygnięcia zawarte w ww. punktach odpowiadają okolicznościom faktycznym i prawnym sprawy. Sąd w tym zakresie w pełni podzieli argumentację organu zawartą w uzasadnieniu decyzji.
Z wywiedzionych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.
E. B., M. D., G. K., E. P., I. S., M. S., J. K. T. wspólnicy spółki cywilnej [...] s.c. [...] wnieśli od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości.
Skargę kasacyjną oparli na podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 dalej p.p.s.a.), zarzucając naruszenie prawa, tj.:
naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego.
Sąd przyjął za prawidłowe stanowisko organu oparte jedynie o pisemne wyjaśnienia złożone przez skarżącego, Sąd nie zauważył, że organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a tym samym nie zgromadził pełnego i wyczerpującego materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik postępowania:
naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta(tekst jedn. Dz.U. z 2012, poz. 159 ze zm.) poprzez jego zastosowanie i uznanie, że skarżący dopuścił się praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów w zakresie dostępu do dokumentacji medycznej, podczas gdy pacjenci mieli dostęp do dokumentacji medycznej zgodnie z obowiązującymi zasadami udostępniania dokumentacji medycznej obowiązującym u skarżącego.
Mając na uwadze powyższe wnosili o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownej rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,
- 2) zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rzecznik Praw Pacjenta wniósł o jej oddalenie w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego nie są zasadne. Nie można uznać za zasadny zarzut nie nieustalenia stanu faktycznego sprawy. Strona miała prawo wypowiedzieć się co do stanu faktycznego sprawy. Wywody w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podważają ustaleń stanu faktycznego, a jedynie stanowią polemikę z tymi ustaleniami. Nie można obalić z wywodzonej możliwości telefonicznego złożenia żądania udostępnienia dokumentacji medycznej, że [...] s.c. [...] był zamknięty, przez to doszło do ograniczenia dostępu do dokumentacji medycznej pacjentów.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 159 ze zm.) przez jego zastosowanie. Przez praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjentów rozumie się, zgodnie z art. 59 ust. 1, bezprawne zorganizowanie działalności lub zaniechanie podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych mające na celu pozbawienie pacjentów praw lub ograniczenie tych praw. Do jednego z podstawowych praw pacjentów należy prawo pacjenta do dokumentacji medycznej. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, pacjent ma prawo do dostępu do dokumentacji medycznej dotyczącej jego stanu zdrowia oraz udzielanych mu świadczeń zdrowotnych. Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie rodzajów i zakresu dokumentacji medycznej oraz sposobie jej przetwarzania (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 177 ze zm.) w § 78 w ust. 1 stanowi, że podmiot udostępnia dokumentację podmiotom i organom bez zbędnej zwłoki.
Ograniczenie w dostępie do dokumentacji medycznej przez wprowadzenie formy złożenia żądania oraz ograniczenie dostępu do dokumentacji przez zamknięcie przychodni, w której podmiot udzielał świadczeń zdrowotnych, stanowi praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjentów. Nie jest zatem zasadnym zarzut zastosowania art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.