Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 2213/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H.T. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego.
Powyższe rozstrzygnięcie oparto o następujący stan faktyczny:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie decyzją z dnia [...] września 2007 r. umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu wskazano, iż w wyniku przeprowadzenia czynności kontrolnych na posesji mieszczącej się przy ul. A. 22 w W. w dniu 13 lipca 2007 r. stwierdzono, iż wybudowano tam budynek mieszkalny na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 1997 r. zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej H.T. na rozbudowę budynku mieszkalnego. Ustalono, iż roboty przy rozbudowie wykonano z odstępstwami od projektu polegającymi na zmianie usytuowania części ściany działowej na parterze i poddaszu, zmianie usytuowania wewnętrznej klatki schodowej oraz zmianie wymiarów schodów wejściowych do budynku.
W ocenie organu, ponieważ prace prowadzone są na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a odstępstwa dokonane w trakcie budowy nie są zmianami istotnymi w rozumieniu art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207, póz. 2016 ze zm,), dalej jako Prawo budowlane, nie ma podstaw do nakładania na inwestora jakichkolwiek nakazów.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyli sąsiedzi posesji H.T. - T. i W. S. wskazując, iż postępowanie zostało przeprowadzone stronniczo i nierzetelnie. Nie zawiera odpowiedzi na postawione pytania w piśmie z dnia 11 czerwca 2007 r. W ocenie skarżących, niewłaściwie zostało wybudowane ogrodzenie działki oraz szambo.
Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Wskazano w niej, iż obowiązkiem organu jest ustalenie treści oraz zakresu wniosku stron, ponieważ od tego zależy rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ wszczął postępowanie w przedmiocie rozbudowy budynku, ogrodzenia działki oraz zbiornika na ścieki, natomiast decyzja pierwszej instancji nie załatwia sprawy wszczętej na wniosek skarżących, gdyż pominięto w niej kwestię legalności i prawidłowości szamba i ogrodzenia. Organ ponownie rozpatrując sprawę winien kompleksowo ją rozpatrzyć zgodnie ze złożonym wnioskiem.
Ponadto nakazano organowi ustalić, czy odstępstwo od decyzji o pozwoleniu na budowę polegające na zmianie wymiarów schodów wejściowych do budynku nie stanowi jednocześnie zmiany charakterystycznych parametrów w rozumieniu art. 36a Prawa budowlanego, jak również, czy wykonanie dodatkowego okna w korytarzu nie narusza przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego H.T. zarzuciła decyzji naruszenie art. 36a ust. 1 i 5 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie, iż "zmiana parametrów schodów oraz wykonanie dodatkowego okna może stanowić zmianę charakterystyczną parametrów obiektu budowlanego oraz, iż kwestia nieszczelności szamba podlega weryfikacji w trybie art. 36a Prawa budowlanego" Ponadto zarzucono naruszenie art. 7 i 8 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, póz. 1071 ze zm.), dalej jako kpa, poprzez nie wzięcie pod uwagę interesu inwestora przy wydaniu decyzji oraz przeprowadzenia postępowania wbrew zasadzie pogłębienia zasadzie zaufania do organów administracji.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W niniejszej sprawie bowiem organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w przedmiocie legalności i prawidłowości rozbudowy budynku, ogrodzenia działki oraz zbiornika na ścieki, natomiast decyzja wydana po przeprowadzeniu postępowania, nie załatwia sprawy w całości, gdyż pominięto w niej kwestię legalności i prawidłowości szamba i ogrodzenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano jedynie na okoliczności świadczące w ocenie organu o braku przesłanek do kwestionowania prawidłowości rozbudowy budynku w oparciu o przepis art 36a Prawa budowlanego.
Organ pierwszej instancji winien zatem ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznej części. Organ drugiej instancji nie mógł jednocześnie przeprowadzić dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję bez naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 136 kpa). Nadto organ drugiej instancji zasadnie wskazał na aspekty sprawy, które nie zostały rozważone przez pierwszą instancję. Dotyczy to ustalenia, czy odstępstwo od decyzji o pozwoleniu na budowę polegające na zmianie wymiarów schodów wejściowych do budynku nie stanowi jednocześnie zmiany charakterystycznych parametrów w rozumieniu art. 36a Prawa budowlanego.
Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd nie zgodził się z tezą skarżącego, iż zbiornik na ścieki nie stanowi przedmiotu projektu ani decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 23 lipca 1997 r. W sentencji decyzji tej wskazano bezspornie, iż dotyczy ona rozbudowy domu jednorodzinnego od strony północno - zachodniej o część parterową, podpiwniczoną z poddaszem użytkowym oraz szamba o pojemności 12, 5 m sześciennego typu WB - 4919 "Agrobis". Ponadto Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem, iż zmiana parametrów schodów wejściowych nie może być rozważana w kategoriach art. 36a Prawa budowlanego, czyli istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zmiana parametrów schodów usytuowanych na gruncie może spowodować zmianę w zatwierdzonym projekcie działki, co stanowi istotne odstępstwo w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego.
Nadto zarzuty naruszenia art. 7 i 8 kpa nie zasługują na uznanie, gdyż słuszny interes skarżącego jak słuszny interes innych stron oraz wyjaśnienie całości sprawy winno być rozważane przez obydwie instancje, a nie tylko przez instancję drugą.
Od powyższego wyroku strona skarżąca wniosła skargę kasacyjną zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie prawa materialnego - art. 36a ust. l i 5 punkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, póz. 1118 - tekst jednolity z późn. zm.), poprzez niezasadne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie zmiana wymiarów schodów wejściowych do budynku jak też wykonanie dodatkowego okna w korytarzu może stanowić zmianę charakterystyczną parametrów obiektu budowlanego oraz że kwestia nieszczelności szamba na przedmiotowej nieruchomości podlega weryfikacji w trybie art. 36a Prawa budowlanego. Wskazując na powyższy zarzut, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonej decyzji organu administracji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Nadto strona skarżąca wniosła o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
Strona skarżąca stwierdziła, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając zaskarżone orzeczenie nietrafnie przyjął, iż w niniejszej sprawie dopuszczalnym jest weryfikowanie kwestii nieszczelności szamba na podstawie art, 36a Prawa budowlanego. Przepis ten bowiem wyraźnie mówi o odstąpieniach od pozwolenia na budowę od zatwierdzonego projektu budowlanego i tylko to wyznacza zakres kognicji w niniejszym postępowaniu. Posadowione na działce skarżącej szambo nie jest przedmiotem projektu budowlanego i decyzji Burmistrza Gminy Warszawa Wilanów nr [...] z dnia [...] lipca 1997 r.
Zdaniem strony skarżącej, kwestię rzekomej nieszczelności szamba, regulują przepisy z zakresu ochrony sanitarnej oraz ochrony środowiska.
Podniesiono ponadto, że Sąd I instancji niezasadnie przyjął, iż w niniejszej sprawie nie zbadano czy zmiana wymiarów schodów wejściowych do budynku jak też wykonanie dodatkowego okna w korytarzu może stanowić zmianę charakterystyczna parametrów obiektu budowlanego, gdyż w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r. wyraźnie wskazano, iż kwestie rozbudowy zostały ustalone na podstawie dokumentów z akt sprawy i protokolarnej wizji lokalnej w dniu 13 lipca 2007 r. oraz rozważone w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Tym samym organ II instancji nietrafnie uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jako że nie było podstaw do jej wzruszenia. Błąd ten został powielony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Dokonując oceny wniesionej przez H.T. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2008 r., Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Odnosząc się do sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego należy podnieść, że wskazana w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. alternatywna konstrukcja naruszenia prawa materialnego wyklucza możliwość uchybienia przez Sąd prawu materialnemu w obu przewidzianych w powołanym przepisie postaciach. Wynika to bowiem z faktu, że obie kategorie naruszenia prawa materialnego nie mogą zachodzić jednocześnie. Albo przepis niewłaściwie zinterpretowano, albo niewłaściwie zastosowano (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2005 r. sygn. akt I FSK 425, LEX nr 187703). Przy czym "błędna wykładnia prawa materialnego" polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, czyli na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa.
Z kolei druga postać naruszenia prawa materialnego, czyli "niewłaściwe zastosowanie" polega na tzw. "błędzie w subsumcji", czyli wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd kasacyjny nie zajmuje się konkretyzowaniem zarzutów i ustalaniem rzeczywistej woli skarżącego, te obowiązki należą do pełnomocnika strony wnoszącej skargę kasacyjną.
Nie ulega zatem wątpliwości, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej w ramach podniesionego zarzutu było wskazanie podstaw naruszenia oraz wykazanie, na czym polegała dokonana przez Sąd pierwszej instancji błędna wykładnia owych przepisów albo niewłaściwe ich zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia bądź właściwe zastosowanie. Tego jednak nie uczyniono, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł skontrolować zaskarżonego wyroku. Ponadto należy zwrócić uwagę, że podstawą rozstrzygnięcia zarówno organu administracyjnego drugiej instancji, jak i Sądu pierwszej instancji nie był art. 36 a ust. 1 i 5 pkt 2 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniał jedynie, czy Wojewódzki Mazowiecki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., a więc przepis prawa procesowego. Dopiero na podstawie właściwie ustalonego stanu faktycznego można będzie stwierdzić, czy doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, czy też jest to nieistotne odstąpienie od projektu.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.