Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia [...] lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1080/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę B. S.A. z siedzibą w K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2007 r. uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki z dnia [...] marca 2007 r. nakładające na skarżącą spółkę karę w wysokości 125.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego Budowa zespołu położnego przy ul. [...] w K. na działkach nr [...], [...], [...] i [...] obręb P. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r. Powiatowy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki nałożył na inwestora karę w wysokości 187.500 zł z tytułu nielegalnego użytkowania wymienionego wyżej obiektu budowlanego. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji podał, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w związku z wnioskiem inwestora o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu stwierdzono, iż budynek ten jest już użytkowany. W części magazynowej składowany był towar oraz przebywali w niej pracownicy, jak również w pomieszczeniach biurowych pracowały osoby na stanowiskach komputerowych. Zgodnie z zatem z art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) należało na inwestora nałożyć karę za nielegalne użytkowanie budynku. W postanowieniu został podany sposób obliczenia przedmiotowej kary. Jej wysokość związana została z kategorią XVII (budynki magazynowo-biurowe), do której został zakwalifikowany obiekt.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła spółka B. domagając się jego uchylenia. Spółka podniosła, że przedmiotowy obiekt został wykonany zgodnie z projektem oraz spełnia warunki pozwalające na jego użytkowanie, co zostało potwierdzone w protokole z kontroli. Zaprzeczyła, aby obiekt był użytkowany przed uzyskaniem wymaganego pozwolenia. Działania opisane w protokole z kontroli miały – jej zdaniem – charakter "rozruchu technologicznego". Nie można zatem mówić o użytkowaniu obiektu, a jedynie o czynnościach mających na celu przygotowanie obiektu do podjęcia działalności i pobierania pożytków po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie. Spółka podniosła także, że przedmiotowy obiekt powinien zostać zakwalifikowany do kategorii XVIII (obiekt magazynowy), a nie kategorii XVII.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie uchylił zaskarżone postanowienie w całości i nałożył na inwestora karę z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowego obiektu w wysokości 125.000 zł. Organ odwoławczy stwierdził, że zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy potwierdził, iż obiekt był użytkowany przed uzyskaniem odpowiedniego pozwolenia. Podniósł, że użytkowanie obiektu w dniu kontroli zostało potwierdzone przez pełnomocnika spółki poprzez podpisanie przez niego protokołu z kontroli. Organ uznał, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki zawarte w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, w związku z czym należało nałożyć na inwestora karę. Jednakże kara ta została przez organ I instancji błędnie naliczona. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie zgodził się z twierdzeniem spółki, że przedmiotowy budynek powinien zostać zaliczony do kategorii XVIII, zatem kara nałożona w niniejszej sprawie powinna wynosić 125.000 zł.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła spółka B., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej nałożenia kary za nielegalne użytkowanie. W skardze spółka podniosła zarzuty zawarte w uprzednio złożonym odwołaniu od postanowienia organu I instancji. Podkreśliła, że opisane w protokole z kontroli czynności nie wskazują na rozpoczęcie użytkowania. Podniosła, że celem kontroli było wyłącznie stwierdzenie czy zakończona budowa wykonana została zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Zakres jej nie powinien ograniczać się do spraw enumeratywnie wymienionych w art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego. Stwierdziła także, że podpisanie przedmiotowego protokołu przez jej pełnomocnika nie stanowi potwierdzenia ustaleń dokonanych przez kontrolującego w zakresie objętym ustaleniami wykraczającymi poza sam dopuszczalny zakres kontroli. Zdaniem spółki, organ wychodząc poza granice kontroli ustanowione w powołanym przepisie działał bez podstawy prawnej.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie.
Wyrokiem z dnia [...] lutego 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji nie zgodził się z zarzutem strony, że organ wyszedł poza granice kontroli ustanowione w art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego. Stwierdził, że co prawda przepis ten określa zakres obowiązkowej kontroli, ale w sprawie należy wziąć pod uwagę również dyrektywną wypowiedź ustawodawcy wiążącą organ i nakazującą mu wymierzenie kary w przypadku stwierdzenia nielegalnego użytkowania budynku.
Zdaniem Sądu, nie można zgodzić się z twierdzeniem spółki, że nie doszło do użytkowania obiektu. Przepisom prawa budowlanego obce jest pojęcie "rozruchu technologicznego". Organy nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia jakiegokolwiek przystąpienia do użytkowania obiektu bez wymaganego pozwolenia zobligowane są do wymierzenia kary. Stwierdził również, że kara ta powinna zostać nałożona na inwestora, a nie na najemców. Sąd uznał, że ustalenia organów w niniejszej sprawie były wystarczające do wymierzenia inwestorowi przedmiotowej kary.
Sąd podniósł dodatkowo, że przedmiotowy budynek powinien zostać zakwalifikowany do kategorii XVII oraz kategorii XVIII, a nałożona kara powinna zostać obliczona jako suma kar obliczonych dla poszczególnych kategorii. Jednakże, kara obliczona w ten sposób byłaby wyższa niż nałożona, zatem – stosownie do treści art. 134 § 2 P.p.s.a. – Sąd musiał oddalić rozpatrywaną skargę.
Od powyższego wyroku spółka B. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 59a Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że "przepis ten stanowi podstawę do ustalenia istnienia bądź nieistnienia faktu użytkowania obiektu budowlanego zgłoszonego przez inwestora w celu stwierdzenia spełnienia warunków do uzyskania pozwolenia na użytkowanie po zakończeniu budowy oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie skargi jedynie w jej granicach, nieodniesienie się do definicji pojęcia "użytkowanie", które to pojęcie stanowi punkt odniesienia do oceny, czy ujawnione na zdjęciach zdarzenia same w sobie decydują o przyjęciu, że miało miejsce "użytkowanie" obiektu, a także naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd naruszenia przez organy art. 7, 8 oraz 10 K.p.a. polegającego na braku wezwania strony do zajęcia stanowiska odnośnie zebranego materiału dowodowego, a w szczególności nie okazania stronie jedynego dowodu w sprawie jakim były zdjęcia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zakres kontroli wymieniony w art. 59a Prawa budowlanego nie może być interpretowany w sposób rozszerzający. Jeżeli więc organ w trakcie kontroli stwierdził inne naruszenia wykraczające poza zakres kontroli obowiązkowej, winien był wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie użytkowania bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie i wezwać stronę do zapoznania się z materiałem dowodowym, którego nie znała (zdjęcia) oraz wyznaczyć termin do wypowiedzenia się na temat materiału dowodowego i wskazania ewentualnych innych dowodów.
Nie można uznać, iż protokół z kontroli przeprowadzonej na podstawie art. 59a Prawa budowlanego w innej sprawie stanowi wystarczającą podstawę do wydania decyzji wymierzającej karę za nielegalne użytkowanie obiektu. Nadto treścią pojęcia "użytkowania" – zgodnie z definicją zawartą w art. 252 K.c. – jest prawo do korzystania i do pobierania pożytków z rzeczy. Każda z tych cech oznacza jakąś korzyść dla użytkującego. Zdaniem autora skargi, w niniejszej sprawie, nie można mówić o użytkowaniu gdyż nie nastąpiło pobieranie pożytków. Działania opisane w protokole z kontroli miały jedynie na celu przygotowanie obiektu do jego używania.
W skardze kasacyjnej stwierdzono też, że oparcie się przez organy nadzoru budowlanego jedynie na treści protokołu obowiązkowej kontroli, bez przeprowadzenia odrębnego postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania z zachowaniem rygorów takiego postępowania, było naruszeniem art. 7 K.p.a., gdyż organy nadzoru budowlanego nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach wskazanych przez stronę skarżącą w skardze kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny bierze z urzędu pod rozwagę jedynie kwalifikowane wady postępowania sądowego wymienione w art. 183 § 2 cyt. ustawy. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z wymienionych w tym przepisie przesłanek, wobec czego kontrola sądu kasacyjnego ograniczać się będzie wyłącznie do zbadania zasadności zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Przypomnieć w tym miejscu należy, że w sytuacji kiedy skarżący kwestionuje zasadność zaskarżonego orzeczenia powołując się na obydwie podstawy kasacyjne, to niezależnie od ich przytoczenia, rozważenia będzie wymagać w pierwszej kolejności zarzut naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty dotyczące prawa materialnego mogą bowiem zostać właściwie oceniane dopiero na tle ustalonego prawidłowo stanu faktycznego.
1. Odnosząc się do zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, iż są one zasadne, w zakresie w jakim zarzucając Sądowi I instancji niedostrzeżenie dokonanego przez organy naruszenia przepisów art. 7, 8 i 10 k.p.a.
Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zamieszczona w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego zasada prawdy obiektywnej. Z zasady tej wynika dla organu administracji obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą w celu trafnego zastosowania właściwego przepisu prawa. Zawarty w tym przepisie nakaz uwzględnienia przez organy administracji – w toku prowadzonego postępowania – zarówno interesu społecznego jak i słusznego interesu stron wyklucza jednostronne prowadzenie tego postępowania.
Z kolei prawo strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania zagwarantowane zostało w art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego (zasada czynnego udziału strony w postępowaniu). Z zasady tej wynika dla organu administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronie udziału w postępowaniu przez, między innymi, zawiadomienie jej o wszczęciu postępowania z urzędu, branie udziału w postępowaniu wyjaśniającym, prawo do zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań a w szczególności pouczenie o prawie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia.
Realizacja zawartej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów sprowadza się natomiast do przestrzegania reguł postępowania przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego, poczynając od zasad ogólnych, kończąc na rozwiązaniach przyjętych w przepisach szczególnych.
Wszystkie przedstawione wyżej zasady ogólne zawarte w art. 7, 8 i 10 Kodeksie postępowania administracyjnego zostały w niniejszej sprawie – jak trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej – naruszone.
Przystępując do szczegółowego omówienia wskazanych wyżej uchybień przypomnieć należy wyprowadzoną z art. 2 Konstytucji RP zasadę prawa do procesu. Sprowadza się ona do przyznania obywatelowi prawa do obrony jego interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowaniu.
Tak więc ma on prawo oczekiwać, że jego sprawa rozpatrywana będzie w ramach prawem przewidzianej procedury i w określonych przez prawo formach.
Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Z treści tego przepisu wynika, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia przez inwestora do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji pozwalającej na użytkowanie, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.
Poza sporem jest, że kontrolowane przez Sąd I instancji postanowienie o ukaraniu grzywną, wydane zostało w toku prowadzonego na wniosek inwestora postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Zawarte w tym wniosku żądanie udzielenia pozwolenia na użytkowanie wyraźnie określało przedmiot i zakres tego postępowania. Istota tego (prowadzonego na podstawie art. 54, 55 i art. 57 ust. 1 – Prawa budowlanego) postępowania sprowadzała się więc wyłącznie do zbadania przez organ czy przedmiotowy obiekt wybudowany został zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę.
Zatem winno ono zakończyć się bądź to wydaniem decyzji uwzględniającej wniosek i udzielającej pozwolenia na użytkowanie, bądź też odmową udzielenia ww. pozwolenia. Dopuszczalne jest w tym postępowaniu wydanie postanowienia o ukaraniu grzywną, ale tylko w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego (art. 59 ust. 1 cyt. ustawy).
O tym czy zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, pozwalające na ukaranie inwestora grzywną za samowolne użytkowanie obiektu organy winny zadecydować w przeprowadzonym z urzędu postępowaniu z zachowaniem wymogów wynikających z zawartych w art. 7, 8 i 10 k.p.a. zasad ogólnych postępowania administracyjnego.
W niniejszej sprawie, kontrolowane postanowienie o ukaraniu grzywną – czego nie dostrzegł Sąd I instancji – nie zostało poprzedzone jakimkolwiek postępowaniem wyjaśniającym. Skarżąca spółka nie została zawiadomiona zarówno o wszczęciu przez organ postępowania w sprawie dotyczącej przystąpienia przez nią do samowolnego użytkowania obiektu, jak i o jego zakończeniu. Nie powiadomiono jej również o możliwości zapoznania się przez nią z zebranymi w sprawie dowodami, pozbawiając tym samym przysługującego jej uprawnienia odniesienia się do ww. dowodów. W sytuacji gdy fakt "przystąpienia do użytkowania" nie wydaje się być oczywisty, wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania uznać należy za istotne i mogące mieć wpływ na wynik sprawy.
Ujawnienie przez organ administracji – w toku przeprowadzonej na wniosek inwestora w trybie art. 59a "obowiązkowej kontroli" – faktów wskazujących, że mogło dojść do użytkowania obiektu budowlanego, bez uprzedniego uzyskania wymaganego pozwolenia, nakładało na organ obowiązek wyjaśnienia tej kwestii jednakże w ramach prawem uregulowanej procedury i z poszanowaniem przepisów zapewniających stronie prawo do obrony jej interesu prawnego. Do wymierzenia na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego grzywny niezbędne jest przede wszystkim wykazanie, że miało miejsce "przystąpienie do użytkowania" obiektu budowlanego. Tym bardziej, że proces użytkowania obiektu często poprzedzony bywa czynnościami przygotowującymi obiekt do użytku.
Skoro więc wykazane wyżej uchybienia przepisom postępowania uniemożliwiły poczynienie w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń i ocen, za trafne uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzające się do niedostrzeżenia przez Sąd I instancji wskazanych w skardze kasacyjnej naruszeń przepisów postępowania.
- 2. W sytuacji gdy sprawa nie została w wyczerpujący sposób wyjaśniona za przedwczesne uznać należy zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego.
Z wymienionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.