Uzasadnienie
II OSK 1172 / 08
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 listopada 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2007 r., którą to decyzją odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta Gdyni z dnia [...] listopada 1989 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania i podziału działki.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż P. K. wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1989 r. wskazał na to, iż została ona wydana w drodze przestępstwa, bowiem podpis współwłaściciela nieruchomości B. K. został podrobiony oraz że w postępowaniu w charakterze stron nie brali udziału wszyscy do tego uprawnieni spadkobiercy nieżyjącego E. K. Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. wydaną na podstawie art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku P. K., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta Gdyni z dnia [...] listopada 1989 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania terenu i podziału działki położonej w G. przy ul. Z. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu 18 stycznia 1989 r. B. K. i E. M. wystąpiły do Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta Gdyni o wydanie informacji o terenie w celu wykonania projektu podziału działki.
Do wniosku dołączyły orientacyjny szkic działki oraz odpis z księgi wieczystej nieruchomości KW [...] z którego wynikało, iż na działce o pow. 859 m2 przy ul. Z. w G. istnieje budynek mieszkalny, z którego wydzielono dwa samodzielne lokale mieszkalne. Lokal nr 1 wpisany został do księgi wieczystej KW [...], a jego właścicielami byli E. K. i B. K. Z lokalem tym związany był udział we współwłasności nieruchomości gruntowej wynoszący ½ część. Lokal nr 2 wpisany został do księgi wieczystej KW [...], jego właścicielem była E. M., a z lokalem tym związany był udział we współwłasności nieruchomości gruntowej wynoszący ½ część.
Następnie wnioskiem z dnia [...] października 1989 r. B. K. i E. M. wystąpiły do Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego o zatwierdzenie planu realizacyjnego podziału i zagospodarowania działki opisanej w KW [...], położonej przy ul. Z w G. Kierownik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego w Gdyni decyzją z dnia [...] listopada 1989 r. zatwierdził plan realizacyjny zagospodarowania i podziału działki, zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gdyni. Natomiast decyzją z dnia [...] sierpnia 1990 r. Prezydent Miasta Gdyni zatwierdził projekt podziału działki o pow. 859 m2 na dwie działki – pierwszą o nr [...] o pow. 429 m2 i drugą nr [...] o pow. 430 m2.
P. K. w piśmie z dnia [...] października 1994 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta Gdyni z wnioskiem o unieważnienie decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego w Gdyni z dnia [...] listopada 1989 r., wskazując, że naruszono nią interes spadkobierców zmarłego w dniu 20 lutego 1967 r. E. K. Wojewoda Pomorski wskazał, iż z akt sprawy wynika, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Gdyni z dnia 16 grudnia 1992 r. spadek po E. K. nabyli: żona B. K. oraz dzieci E. C., N. K., E. K., E. M., S. K. i P. K. Postanowienie to stało się prawomocne w dniu 7 stycznia 1993 r.
W ocenie organu I instancji, w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek B. K. i E. M. z dnia [...] października 1989 r. stosownie do wypisu z rejestru gruntów, stronami były wnioskodawczynie oraz właściciele działek sąsiednich. Brak udziału wszystkich stron w danym postępowaniu byłby przesłanką do wznowienia postępowania, które to postępowanie zostało przeprowadzone na wniosek P. K. W tym to postępowaniu Prezydent Miasta Gdyni decyzją z dnia [...] września 2006 r. stwierdził, że kwestionowana decyzja, wydana została z naruszeniem prawa, gdyż nie zapewniono w nim udziału wszystkim stronom, jednakże odmówił uchylenia decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta Gdyni z dnia [...] listopada 1989r. z uwagi na fakt, iż od jej doręczenia upłynęło 5 lat. Decyzja ta nie została zaskarżona i stała się prawomocna.
Wojewoda Pomorski podkreślił również, że dokonany podział działki nr [...] położonej w G. przy ul. Z., na dwie działki nr [...] i nr [...] nie zmienił stanu faktycznego posiadanych udziałów we współwłasności. Wszyscy ujawnieni w księgach wieczystych właściciele i ich następcy prawni nadal posiadają odpowiednio przypadające im udziały w obu działkach oraz, że możliwe jest przywrócenie stanu pierwotnego w rejestrze gruntów za zgodą wszystkich współwłaścicieli nieruchomości.
Podnoszona przez P. K. kwestia złożenia, fałszywego oświadczenia oraz podrobienia przez E. M. podpisu współwłaściciela nieruchomości B. K., nie była natomiast badana przez Wojewodę Pomorskiego wobec stwierdzenia braku do tego jego kompetencji.
Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody Pomorskiego złożył P. K. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W ocenie organu odwoławczego skarżona decyzja jest zgodna z obowiązującymi w dacie wydania decyzji badanej przepisami i decyzja ta nie jest dotknięta jakąkolwiek wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył P. K., domagając się jej uchylenia oraz stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta Gdyni z dnia [...] listopada 1989 r.
Skarżący powołał się na swój wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, jaki zawarł w piśmie z dnia [...] października 1994 r. do Prezydenta Miasta Gdyni oraz podtrzymał twierdzenie co do sfałszowania podpisu B. K. oraz braku udziału spadkobierców po E. K. w postępowaniu zakończonym tą decyzją.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd pierwszej instancji wskazał, iż badana w trybie nieważnościowym decyzja Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta Gdyni z dnia [...] listopada 1989 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania i podziału działki położonej w G. przy ul. Z. została wydana w oparciu o art. 20, art. 22, art. 23 pkt 2 ustawy z dnia 14 października 1974 r. Prawa budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 – dalej zwanej ustawą Prawa budowlane z 1974 r.) oraz § 17 i 18 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48). Decyzją badaną orzeczono jedynie o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania i podziału działki położonej w G. przy ul. Z. Była to zatem decyzja wydana w ramach prac związanych z zagospodarowaniem terenu.
Zdaniem Sądu organy zasadnie uznały, iż przy wydaniu decyzji z dnia [...]listopada 1989 r. nie nastąpiło żadne rażące naruszenie prawa, a fakt dokonania podziału działki nr [...] położonej w G. przy ul. Z., na dwie działki nie zmienił stanu faktycznego posiadanych udziałów we współwłasności.
Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, podnoszona przez skarżącego kwestia złożenia fałszywego oświadczenia oraz podrobienia podpisu współwłaściciela mogłaby być jedynie przesłanką do wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Podobnie zdaniem Sądu pierwszej instancji należało ocenić kwestię niezapewnienia udziału w postępowaniu pozostałym spadkobiercom po E. K., jako podstawę ewentualnego wznowienia postępowania. Przy czym takie postępowanie zostało przeprowadzone i zakończone.
W ocenie Sądu pierwszej instancji w odniesieniu do decyzji badanej brak jest podstaw do ustalenia zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, która wymagałaby jej wyeliminowania z obrotu prawnego.
Mając powyższe okoliczności na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił skargę.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł P. K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną jego wykładnię, "co doprowadziło do uznania przez Sąd, że decyzja Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta Gdyni z dnia [...] listopada 1989 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania i podziału działki położonej w G. przy ul. Z. rażąco narusza prawo" tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
Wskazując na powyższy zarzut kasacji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, iż decyzja z dnia [...] listopada 1989 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a co wynika z zestawienia treści decyzji z treścią przepisu w oparciu, o który wskazana decyzja została wydana tj. art. 20 pkt 3 i 4, art. 22, art. 23 pkt 2 ustawy z dnia 14 października 1974 r. Prawo budowlane. Jak podkreślił skarżący przepis art. 20 wskazanej ustawy składa się z dwóch ustępów i trzech punktów, a w związku z tym przepis ten nie mógł być podstawą wydania decyzji.
W ocenie skarżącego treść przepisów Prawa budowlanego wskazuje, że żaden z ww. przepisów nie przewiduje możliwości zatwierdzenia podziału działki, a ogranicza się do zatwierdzania planu realizującego, określającego urbanistyczne i architektoniczne zagospodarowanie terenu inwestycji lub działki budowlanej. Tym samym zatwierdzenie podziału działki ukształtowało sytuację prawną właścicieli nieruchomości, a decyzja w tym zakresie została wydana bez podstawy prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uznał jednak, że powyższe okoliczności wskazują na rażące naruszenie prawa w wydaniu zaskarżonej decyzji. Jak wskazał skarżący pobieżne porównanie decyzji pozwoliłoby Sądowi dojść do wniosku, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, ponieważ powyższa decyzja kształtuje sytuację prawną właścicieli poprzez zatwierdzenie planu podziału działki i została wydana z pominięciem jednego ze współwłaścicieli E. K., którego prawo własności tej nieruchomości było potwierdzone w załączonym do wniosku odpisie z księgi wieczystej.
Fakt, iż jeden ze współwłaścicieli nie żył w dniu wydania kwestionowanej decyzji pozbawiała zdaniem skarżącego Urząd Miejski w Gdyni prawa do załatwienia sprawy podziału działki, bowiem mogło ono odbyć się tylko na wniosek wszystkich współwłaścicieli łącznie, czyli E. K., E. M., B. K. Pobieżne porównanie decyzji z przepisami prawa powinno więc zdaniem skarżącego doprowadzić Sąd pierwszej instancji do wniosku, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w odniesieniu do jednej ze stron decyzji- B. K., bowiem z załączonych do decyzji dokumentów wynika, że wnioskodawcą jest B. "K.", która nie jest współwłaścicielem nieruchomości przy ul. Z., ponieważ właścicielką jest B. "K.", a decyzja nie została wydana w stosunku do wnioskodawczyni, a tylko właściciela terenu. Fakt wydania decyzji na osobę inną niż wnioskodawczyni jest podstawą stwierdzenia jej nieważności.
Tym samym, w ocenie autora kasacji, Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej interpretacji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uznając że wskazane powyżej okoliczności nie stanowią podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera takich zarzutów, które zasługiwałyby na jej uwzględnienie.
Koniecznym jest podkreślenie, iż skarga kasacyjna jest środkiem prawnym dalece sformalizowanym. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami.
Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej, stwierdzić trzeba, iż chybiony jest stawiany w niej zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Już bowiem samo sformułowanie zarzutu nasuwa wątpliwości interpretacyjne, jaki skutek chciał osiągnąć skarżący za jego pomocą. Stwierdzono bowiem w nim, że skargę kasacyjną oparto na "naruszeniu prawa materialnego, w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię, co doprowadziło do uznania przez Sąd, że decyzja (...) z dnia [...] listopada 1989 r. (...) rażąco narusza prawo". Tymczasem w skarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wprost stwierdza, że "organy zasadnie uznały, iż przy jej wydaniu nie nastąpiło żadne rażące naruszenie prawa". Sąd zatem przeciwnie do twierdzeń skarżącego nie uznał, że doszło do rażącego naruszenia prawa.
Przechodząc do oceny prawidłowości wykładni prawa materialnego wskazać w pierwszej kolejności należy, że przesłanka ta polega na "mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej" (por.: postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15 października 2001 r., sygn. I CKN 102/99, publ. [w:] J. P. Tarno - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wyd. Praw. LexisNexis, W-wa 2004 r., str. 246-247) czyli na "nieprawidłowym odczytaniu treści prawa" (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2004 r., sygn. FSK 103/04 [w:] T. Woś,.... op. cit., str. 541).
Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie zarzut skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem Sąd pierwszej instancji prawidłowo odczytał treść analizowanej normy uznając, iż za rażące naruszenie prawa można uznać tylko takie naruszenie prawa, które jest oczywiste i wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.
Ze skargi kasacyjnej wynika, iż jej autor nie kwestionuje prawidłowości odczytania przez Sąd pierwszej instancji treści normy zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., lecz w istocie kwestionuje prawidłowość jej zastosowania. Jednakże dopiero odpowiednie powiązanie stawianego w zarzucie przepisu z przepisem prawa materialnego, któremu zarzucane jest rażące naruszenie umożliwiałoby merytoryczne odniesienie się Sądu do tej kwestii. Naczelny Sąd Administracyjny oceniając, bowiem, czy wskazany przepis prawa materialnego został naruszony przez błędną wykładnię nie może samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Za dokonaniem takiego zabiegu nie przemawia również użycie w stawianym zarzucie skargi kasacyjnej zwrotu "w szczególności" przed wymieniem przepisów uznawanych przez skarżącego za naruszone, bowiem zwrot ten jest semantycznie pusty, a Sąd kasacyjny uwzględnia tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wymienione w kasacji jako naruszone (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 września 2000 r. sygn. IV CKN 1518/00, opubl. OSNC 2001 nr 3, poz. 39).
W związku z treścią uzasadnienia wniesionej kasacji koniecznym jest podkreślenie, iż przedmiotem badania w niniejszym postępowaniu prowadzonym, w trybie nieważnościowym była decyzja z dnia [...] listopada 1989 r., wydana na podstawie art. 20, art. 22 i art. 23 Prawa budowlanego z 1974 r., zatwierdzająca plan realizacyjny zagospodarowania działki i podziału działki. Zważywszy na treść art. 20 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowiącego, iż w ramach określonych tą normą prac należy "opracowanie planu realizacyjnego, określającego urbanistyczne i architektoniczne zagospodarowanie terenu", nie można decyzji badanej postawić zarzutu wydania jej bez podstawy prawnej, jak to zarzuca autor kasacji.
Odnosząc się do kolejnych wywodów zaprezentowanych w uzasadnieniu wniesionej kasacji, a dotyczących pominięcia udziału skarżącego w postępowaniu, w którym nastąpiło wydanie decyzji badanej, to stwierdzić trzeba, iż kwestia ta była przedmiotem oceny w zakończonym już postępowaniu prowadzonym w trybie wznowieniowym.
Zawarty z kolei zarzut w uzasadnieniu kasacji, a dotyczący błędnej pisowni nazwiska "K.", czy też "K.", wobec braku argumentacji powiązanej z przytoczeniem stosownych podstaw kasacji, do której wskazywana pisownia się odnosi, powoduje, że również i te wywody nie mogą podważyć trafności zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji.
Zważywszy na powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.