Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2015 r., IV SA/Wa 1800/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skarg [...] (Wspólnota) na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] oraz nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, w pkt 1. uchylił zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje SKO w Warszawie z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] i nr [...], w pkt 2. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak ustalił to sąd wojewódzki w wyroku, decyzją Zarządu Dzielnicy Mokotów m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. ustalono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym, niezbędną infrastrukturą techniczną oraz zjazdami z ulicy [...] na działce o nr ew. [...], w obrębie [...] oraz części działek ew. [...] w obrąbie [...] i nr [...] w obrębie [...] przy ulicy [...] w Warszawie na terenie Dzielnicy Mokotowa. Z decyzji tej wynika – czego w wyroku nie wskazano – że warunki zabudowy ustalono po rozpatrzeniu wniosku [...] (Spółka, inwestor).
Na skutek odwołania od powyższej decyzji Wspólnoty decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...], SKO uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy Mokotów m. st. Warszawy w części dotyczącej ustalenia linii zabudowy od strony północnej w odległości 4,9 m od północnej granicy działki [...] z dopuszczeniem wysunięcia poza tę linię na odległość nie większą niż 1,5 m elementów nadwieszeń budynku takich jak balkony i w tym zakresie umorzyło postępowanie, a w pozostałej części utrzymało w mocy decyzję organu dzielnicy.
Pismem z 10 grudnia 2014 r. [...] w Warszawie wniosła o stwierdzenie nieważności obu w/w decyzji wydanych w sprawie ustalenia warunków zabudowy, czyli decyzji organu I i II instancji.
SKO w Warszawie decyzjami z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] i nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności obu w/w decyzji wydanych w sprawie ustalenia warunków zabudowy.
Następnie, na skutek wniosku Wspólnoty o ponowne rozpoznanie sprawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], SKO w Warszawie uchyliło własną decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Dzielnicy Mokotów m. st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2014 r. i umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. SKO w Warszawie uznało, że brak jest podstaw do wydania odrębnej decyzji o stwierdzeniu (tu odmowie stwierdzenia) nieważności decyzji organu dzielnicy w sytuacji, w której w kwestionowanym postępowaniu została wydana decyzja ostateczna przez organ II instancji.
W związku z tym organ powinien w odniesieniu do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 157 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., K.p.a.) wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nieważności takiej decyzji. Wobec jednak jej wydania decyzję taką należało uchylić i umorzyć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Dzielnicy Mokotowa z dnia [...] stycznia 2014 r.
Z kolei decyzją z [...] kwietnia 2015 r., nr [...], SKO w Warszawie utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2015 r., nr KOC [...], stwierdzając w uzasadnieniu, że w pełni zgadza się z argumentacją i rozstrzygnięciem zawartą w decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w II instancji w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a zarzuty zawarte we wniosku o rozpoznanie sprawy uznano za gołosłowne.
Wspólnota w obu sprawach wniosła skargę do WSA w Warszawie.
Decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], strona skarżąca zarzuciła – jak wskazano w kwestionowanym wyroku – naruszenie "art. 157 § 1 pkt 3" w zw. z art. 156 § 1 K.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na mylnym przyjęciu niedopuszczalności wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, art. 8 K.p.a. poprzez błędne zastosowanie i przeprowadzenie dwóch odrębnych postępowań w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organów I i II instancji, podczas gdy skarżąca złożyła jeden wniosek o stwierdzenie nieważności, art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. poprzez błędne zastosowanie polegające na uchyleniu decyzji SKO w Warszawie z dnia [...] marca 2015 r. i umorzeniu postępowania.
Decyzji z dnia [...] kwietnia 2015, nr [...] (w wyroku powołano błędne oznaczenie tej decyzji – por. s. 3 uzasadnienia wyroku) Wspólnota zarzuciła naruszenie art. 127 § 3 i art. 15 K.p.a. poprzez nierozpoznanie ponownie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji SKO w Warszawie z dnia [...] października 2014 r., a jedynie ograniczenie się do odniesienia do tego czy wywody w decyzji SKO w Warszawie z dnia [...] marca 2015 r., [...], odnoszą się do zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2014 r., czym organ naruszył art. 127 § 3 i art. 15 K.p.a.
Z ostrożności procesowej skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów art. 8, 9, 11, 107 § 3 K.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do Państwa, niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, sporządzenie wadliwego uzasadnienia bez ustaleń faktycznych i argumentacji prawniczej.
WSA w Warszawie, na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., Ppsa), połączył do wspólnego orzekania i wyrokowania sprawy IV SA/Wa 1800/15 i IV SA/Wa 1801/15.
W odpowiedzi na skargi skarżony organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując argumenty jak w zaskarżonych decyzjach.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uwzględnił skargi uchylając decyzje SKO w Warszawie wydane w postępowaniach dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji.
W motywach tego wyroku sąd wojewódzki stwierdził, że "zaskarżone decyzje zapadły przede wszystkim z naruszeniem art. 157 § 1 K.p.a.", ponieważ organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji (tu organ II instancji jako, że decyzja była objęta kontrolą instancyjną) był uprawniony do stwierdzenia nieważności decyzji organu II instancji, a jeżeli decyzja organu I instancji byłaby obarczoną jedną z wad o jakich mowa w art. 156 § 1 K.p.a., także decyzji organu I instancji. Sąd wojewódzki podkreślił, że obie kwestionowane decyzje zapadły w jednej sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a organ był związany wnioskiem skarżącej Wspólnoty.
W ocenie sądu pierwszej instancji odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uzasadniona byłaby wyłącznie wtedy, gdy żądanie zostałoby wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie albo gdyby wniosłaby go strona "nie mający zdolności prawnej i nie byłoby podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu – przesłanki formalne wszczęcia". Nie jest – zdaniem WSA w Warszawie – powodem odmowy wszczęcia postępowania fakt, że w zakończonym postępowaniu została wydana decyzja przez organ II instancji. Zdaniem sądu pierwszej instancji "sytuacja na którą powołuje się organ i powołane orzecznictwo dotyczy sytuacji w której strona nie żądała prowadzenia postępowania o stwierdzenia nieważności decyzji organu II instancji ale wyłącznie decyzji organu I instancji. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie".
Zdaniem tegoż sądu wydanie rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania narusza więc art. 61a § 1 K.p.a. W ocenie sądu wojewódzkiego decyzja z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], została natomiast wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 107 § 3 i 15 K.p.a. Zdaniem WSA w Warszawie organ poza zreferowaniem sprawy i stwierdzeniem, że podziela argumentację i treść rozstrzygnięcia organu I instancji nie poczynił żadnych własnych ustaleń ani też "nie przedstawił praktycznie żadnej argumentacji prawniczej". W dalszych wywodach uzasadnienia tego wyroku, stwierdzono że blankietowe powołanie się przez organ II instancji do argumentów organu I instancji, nie jest wystarczające, uzasadnienie rozstrzygnięcia nie spełnia wymogów art. 107 § 3 K.p.a. przede wszystkim dlatego, że nie zawiera ustalonego stanu faktycznego, argumentacji prawniczej pozwalającej na prześledzenie toku rozumowania organu jakie legło u podstaw rozstrzygnięcia.
Stwierdzono dalej, że zgodnie z zasadą przekonywania o jakiej mowa w art. 11 K.p.a., organ powinien przedstawić stronie argumenty jakie legły u podstaw rozstrzygnięcia i to zarówno w sferze faktycznej jak i prawnej. W wytycznych zawartych w wyroku wskazano, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ rozpozna wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2014 r. i "[...] stycznia 2013 r." i wyda w tym przedmiocie jedną decyzję administracyjną, która będzie spełniać wymogi art. 107 § 1 i 3 K.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, [...], zaskarżając go w całości, tj.:
- 1. w zakresie uchylenia przez sąd decyzji SKO w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] i poprzedzającej ją decyzji SKO w Warszawie z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] oraz
- 2. w zakresie uchylenia przez sąd decyzji SKO w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] i poprzedzającej ją SKO w Warszawie z dnia [...] marca 2015 r., nr [...].
- II. Na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa zaskarżonemu wyrokowi - w zakresie dotyczącym uchylenia decyzji SKO w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] i poprzedzającej ją decyzji SKO w Warszawie z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] - zarzuca się naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 61 § 1 K.p.a., 156 § 1 K.p.a. i art. 157 § 1 i 2 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż:
w sytuacji, gdy strona składa jednocześnie dwa wnioski o stwierdzenie nieważności, tj. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji oraz wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji (decyzji wydanej na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy), dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności obu tych decyzji;
w sytuacji, gdy strona składa jednocześnie dwa wnioski o stwierdzenie nieważności, tj. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji oraz wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji (decyzji wydanej na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy), organ zobowiązany jest wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej (II instancji), przy czym w ramach tego postępowania organ uprawniony jest stwierdzić nieważność zarówno decyzji organu II jak i I instancji,
- 3) w sytuacji, gdy strona składa jednocześnie dwa wnioski o stwierdzenie nieważności, tj. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji oraz wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji (decyzji wydanej na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy), organ uprawniony jest jednocześnie do: (i) formalnego zignorowania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji i niewszczynania postępowania w tym przedmiocie, (ii) ewentualnego stwierdzenia nieważność decyzji organu I instancji bez wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji,
- - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż przyjęcie przez sąd tego poglądu doprowadziło w konsekwencji do uwzględnienia skargi pomimo, iż zasługiwała na oddalenie;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 61 § 1 K.p.a., 61a § 1 K.p.a., 104 § 1 K.p.a. i art. 157 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż:
w sytuacji, gdy strona składa jednocześnie dwa wnioski o stwierdzenie nieważności, tj. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji oraz wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji (decyzji wydanej na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy): (i) organ nie jest uprawniony odmówić wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji oraz (ii) organ nie wszczyna takiego postępowania - ani na wniosek, ani z urzędu, ale ma możliwość stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji, w sytuacji, gdy strona składa jednocześnie dwa wnioski o stwierdzenie nieważności, tj. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji oraz wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji (decyzji wydanej na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy), nie występuje przesłanka do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, a w przypadku jego prowadzenia nie ma podstaw do uchylenia decyzji w tym zakresie i umorzenia postępowania, co uczynił organ ponownie rozpoznający sprawę o stwierdzenie nieważności,
- - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż przyjęcie przez sąd tego poglądu doprowadziło w konsekwencji do uwzględnienia skargi pomimo, iż zasługiwała na oddalenie;
- 3. art. 141 § 4 i art. 153 Ppsa poprzez:
- 1) niedostateczne wyjaśnienie przez sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie:
- a) obowiązku wszczęcia przez organ postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji drugoinstancyjnej z obowiązkiem badania i ewentualnym stwierdzeniem nieważności zarówno decyzji organu II jak i I instancji - w sytuacji, gdy skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji oraz wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji,
- b) nakazania organowi, aby przy ponownym rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydał jedną decyzję administracyjną, w sytuacji, gdy skarżący w jednym piśmie złożył dwa wnioski o stwierdzenie nieważności - decyzji organu I instancji i decyzji organu II instancji, a przepisy postępowania administracyjnego nie zawierają normy, która zabraniałaby w takiej sytuacji rozdzielenie obu wniosków i normy takiej nie wskazał również sąd, co spowodowało, że nie jest możliwe poznanie toku rozumowania sądu, które legło u podstaw rozstrzygnięcia;
- 2) rezygnację z przedstawienia w uzasadnieniu orzeczenia stanowiska spółki i ustosunkowania się do niego, przez co sąd całkowicie pominął argumentację prawną potwierdzoną powołanym przez spółkę orzecznictwem sądowym przemawiającą za oddaleniem skargi i wskazującą, że w przypadku, gdy decyzja była przedmiotem postępowania odwoławczego, stwierdzenie nieważności powinno dotyczyć tylko decyzji organu II instancji, gdyż:
decyzja organu odwoławczego zastępuje decyzję pierwszoinstancyjną, która nie ma wówczas samodzielnego bytu prawnego i w związku z tym nie ma potrzeby jej eliminowania z obrotu prawnego, konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji organu II instancji jest ponowne rozpoznanie odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, o dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji nie może decydować wyłącznie fakt, czy wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji organu I i II instancji zostały złożone w jednym czy w dwóch pismach, gdyż w ogóle nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, gdy decyzja ta była przedmiotem postępowania odwoławczego, co doprowadziło do uwzględnienia skargi pomimo istnienia podstaw prawnych do jej oddalenia;
zawarcie w uzasadnieniu orzeczenia wskazań co do dalszego postępowania, które nie stanowią konsekwencji oceny prawnej dokonanej przez sąd, gdyż dokonując oceny prawnej sąd nie wskazał ani podstawy prawnej, ani nie dokonał wykładni przepisów potwierdzającej, że przepisy art. 61a § 1 K.p.a. i art. 157 § 1 K.p.a. sprzeciwiają się rozdzielenia do dwóch postępowań dwóch wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji oraz decyzji organu II instancji, zaś we wskazaniach sąd nakazał organowi, aby przy ponownym rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydał jedną decyzję administracyjną, co doprowadziło do sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem a uzasadnieniem i tym samym mogło mieć wpływ na wydane rozstrzygnięcie;
zawarcie w uzasadnieniu orzeczenia wskazań co do dalszego postępowania, których wykonanie jest niemożliwe, gdyż sąd nakazał organowi, aby m. in.
ponownie rozpoznał wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia "[...] stycznia 2013 r.", która to decyzja nie istnieje w obrocie prawnym.
- III. Na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa zaskarżonemu wyrokowi - w zakresie dotyczącym uchylenia decyzji SKO w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] i poprzedzającej ja decyzji SKO w Warszawie z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] - zarzuca się naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 61 § 1 K.p.a., 156 § 1 K.p.a. i art. 157 § 1 i 2 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż:
- 1) w sytuacji, gdy strona składa jednocześnie dwa wnioski o stwierdzenie nieważności, tj. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji oraz wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji (decyzji wydanej na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy), dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności obu tych decyzji;
w sytuacji, gdy strona składa jednocześnie dwa wnioski o stwierdzenie nieważności, tj. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji oraz wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji (decyzji wydanej na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy), organ zobowiązany jest wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej (II instancji), przy czym w ramach tego postępowania organ uprawniony jest stwierdzić nieważność zarówno decyzji organu II jak i I instancji, w sytuacji, gdy strona składa jednocześnie dwa wnioski o stwierdzenie nieważności, tj. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji oraz wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji (decyzji wydanej na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy), organ uprawniony jest jednocześnie do: (i) formalnego zignorowania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji i niewszczynania postępowania w tym przedmiocie, (ii) ewentualnego stwierdzenia nieważność decyzji organu I instancji bez wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji,
- - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż przyjęcie przez sąd tego poglądu doprowadziło w konsekwencji do uwzględnienia skargi pomimo, iż zasługiwała na oddalenie;
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 15 i 127 § 3 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji, SKO w Warszawie nie rozpoznało całości sprawy na nowo, w sytuacji, gdy uzasadnienie zaskarżonej decyzji – choć krótkie - zawierało wszystkie niezbędne elementy pozwalające uznać, że organ ponownie rozpatrzył sprawę w całości, co w konsekwencji doprowadziło do uwzględnienia skargi;
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 11, 77 § 1, 107 § 1 i 3 oraz art. 15 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a., a w szczególności nie zawiera ustalonego stanu faktycznego i argumentacji prawniczej pozwalającej na prześledzenie toku rozumowania, które legło u podstaw rozstrzygnięcia, a ponadto, że w zaskarżonej decyzji SKO w Warszawie:
nie poczyniło żadnych własnych ustaleń, ani też nie przedstawiło żadnej argumentacji prawniczej, nie odniosło się do zarzutów odwołania, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że są one gołosłowne,
- 3) jedynie w sposób blankietowy powołało się na argumenty organu I instancji, pomimo, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji – choć krótkie – zawierało wszystkie niezbędne elementy pozwalające uznać, że organ ponownie rozpatrzył sprawę w całości i w konsekwencji skarga powinna zostać oddalona;
- 4. art. 141 § 4 i art. 153 Ppsa poprzez:
- 1) niedostateczne wyjaśnienie przez sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie nakazania organowi, aby przy ponownym rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydał jedną decyzję administracyjną, w sytuacji, gdy skarżący w jednym piśmie złożył dwa wnioski o stwierdzenie nieważności - decyzji organu I instancji i decyzji organu II instancji, a przepisy postępowania administracyjnego nie zawierają normy, która zabraniałaby w takiej sytuacji rozdzielenie obu wniosków i normy takiej nie wskazał również sąd, co spowodowało, że nie jest możliwe poznanie toku rozumowania sądu, które legło u podstaw rozstrzygnięcia;
brak jakiegokolwiek wyjaśnienia, na czym polega naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 K.p.a., które to przepisy zostały powołane przez sąd pierwszej instancji, co nie pozwala na poznanie toku rozumowania sądu, które legło u podstaw rozstrzygnięcia;
rezygnację z przedstawienia w uzasadnieniu orzeczenia stanowiska Spółki i ustosunkowania się do niego, przez co sąd całkowicie pominął argumentację prawną potwierdzoną powołanym przez Spółkę orzecznictwem sądowym przemawiającą za oddaleniem skargi i wskazującą, że:
- a) zaskarżona decyzja zawierała wszystkie elementy wymagane przepisami kodeksu postępowania administracyjnego,
- b) nie ma prawnych przeszkód do tego, aby organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji i przyjął je za własne,
- c) uzasadnienie zaskarżonej decyzji, choć krótkie, nie było lakoniczne, gdyż odnosiło się do wszystkich zarzutów zgłoszonych we wniosku o stwierdzenie nieważności, co doprowadziło do uwzględnienia skargi pomimo istnienia podstaw prawnych do jej oddalenia;
- 4) zawarcie w uzasadnieniu orzeczenia wskazań co do dalszego postępowania, które nie stanowią konsekwencji oceny prawnej dokonanej przez sąd, gdyż dokonując oceny prawnej sąd nie wskazał ani podstawy prawnej, ani nie dokonał wykładni przepisów potwierdzającej, że obowiązujące przepisy sprzeciwiają się rozdzielenia do dwóch postępowań dwóch wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji oraz decyzji organu II instancji, zaś we wskazaniach sąd nakazał organowi, aby przy ponownym rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydał jedną decyzję administracyjną, co doprowadziło do sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem a uzasadnieniem i tym samym mogło mieć wpływ na wydane rozstrzygnięcie;
- 5) zawarcie w uzasadnieniu orzeczenia wskazań co do dalszego postępowania, których wykonanie jest niemożliwe, gdyż sąd nakazał organowi, aby m. in. ponownie rozpoznał wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia "[...] stycznia 2013 r.", która to decyzja nie istnieje w obrocie prawnym.
- IV. Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 Ppsa, art. 188 oraz art. 176 § 2 Ppsa, a także art. 203 pkt 2 Ppsa Spółka wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie spraw do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, a gdyby sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie – innemu sądowi, alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skarg co do istoty poprzez ich oddalenie, rozpoznanie skarg kasacyjnych na rozprawie, zasądzenie od skarżącego – [...] – na rzecz skarżącego kasacyjnie – [...] – kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
Skarga kasacyjna została oparta na częściowo usprawiedliwionych podstawach.
A. Odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej wymaga zrekapitulowania stanu faktycznego, na tle którego zapadł kwestionowany tą skargą kasacyjną wyrok IV SA/Wa 1800/15. SKO w Warszawie rozpoznawało wniosek Wspólnoty o stwierdzenie nieważności dwóch decyzji wydanych w procedurze ustalania warunków zabudowy na wniosek inwestora – [...] – 1) decyzji Zarządu Dzielnicy Mokotów z dnia [...] stycznia 2014 r. ustalającej warunki zabudowy oraz 2) decyzji SKO w Warszawie z dnia [...] października 2014 r. uchylającej w części decyzję ustalającą warunki zabudowy i umarzającą w tym zakresie postępowanie, w pozostałym zakresie utrzymującą w mocy decyzję organu dzielnicy. Kolegium rozpoznając żądanie Wspólnoty orzekało odrębnymi decyzjami z dnia [...] marca 2015 r. odmawiając stwierdzenia nieważności zarówno decyzji własnej wydanej w postępowaniu odwoławczym w sprawie ustalenia warunków zabudowy (decyzja [...]) jak i decyzji Zarządu Dzielnicy Mokotów ustalającej warunki zabudowy dla Spółki (decyzja [...]).
Od obu tych decyzji Wspólnota złożyła wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 K.p.a. W ich konsekwencji SKO w Warszawie decyzjami z dnia [...] kwietnia 2015 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. orzekło utrzymać w mocy własną decyzję nr KOC [...] (decyzja [...]) oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchyliło decyzję własną nr [...] i umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Dzielnicy Mokotów (decyzja [...]). Od obu tych decyzji SKO w Warszawie wydanych w II instancji Wspólnota wniosła skargi, które rozpoznano łącznie wyrokiem IV SA/Wa 1800/15 uchylając je, jak również uchylając decyzje Kolegium wydane w I instancji w postępowaniach nieważnościowych.
B. Uzasadniony jest przede wszystkim zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 oraz art. 153 Ppsa. Z pierwszego z tych przepisów wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiwsa 2010, Nr 3, poz.
39) podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mieć będziemy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 Ppsa może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 Ppsa) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy, albowiem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 Ppsa, jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. Z kolei z art. 153 Ppsa wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zasadnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2013 r., II OSK 457/12 (CBOSA.nsa.gov.pl) wskazano, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. W przywołanym wyroku wskazywano na liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4 Ppsa, które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, za jedną z nich uznaje się np. "nieustosunkowanie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi". Tę samą regułę należy odnieść do tych przypadków, w których – wbrew wyraźnemu brzmieniu art. 141 § 4 Ppsa – sąd administracyjny pomija "stanowiska pozostałych stron". Trafnie skarżąca kasacyjnie Spółka wskazuje, że w toku postępowania sądowoadministracyjnego składała na piśmie stanowiska w obu sprawach, w których zapadły zaskarżone decyzje SKO w Warszawie, w tych pismach strona skarżąca kasacyjnie prezentowała określoną argumentację odnośnie legalności zaskarżonych decyzji, wspierając ją przywoływaniem oznaczonych orzeczeń judykatury. Stanowisk tych nie odnotował w jakikolwiek sposób orzekający w sprawie IV SA/Wa 1800/15 sąd wojewódzki, w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Więcej, z uzasadnienia tego wyroku nie wynika, aby odnotowano jakikolwiek udział Spółki w postępowaniach administracyjnych, w których zapadły zaskarżone decyzje wydane w postępowaniach nieważnościowych, jak i źródłowe decyzje wydane w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Skarżąca kasacyjnie Spółka zasadnie wskazuje, że sąd a quo mógł nie podzielić jej argumentacji, ale winien dać temu wyraz w motywach swego wyroku. W całym wyroku IV SA/Wa 1800/15 użyto w jakikolwiek sposób podmiotowego określenia, które by wskazywało na udział w postępowaniach administracyjnych skarżącej kasacyjnie Spółki. Tym samym stanowisko "pozostałej strony", zainteresowanej w oczywisty sposób wynikiem postępowania sądowego, jako inwestor, który uzyskał ostatecznie warunki zabudowy, sąd pierwszej instancji zignorował. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa).
C. Zarzut naruszenia przepisów art. 141 § 4 i art. 153 Ppsa wynika ponadto z wadliwego sformułowania wytycznych w zaskarżonym wyroku. Trafnie skarżąca kasacyjnie Spółka zauważa, że sąd pierwszej instancji nakazał Kolegium rozpoznać wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2014 r. i "[...] stycznia 2013 r." i wydać w tym przedmiocie jedną decyzję administracyjną. O ile pierwsza z tych dat wskazywałaby na decyzję SKO w Warszawie wydaną w II instancji w procedurze ustalania warunków zabudowy, o tyle druga z tych dat nie oznacza jakiejkolwiek decyzji wydanej w przedmiotowym postępowaniu. Decyzja Zarządu Dzielnicy Mokotów w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (decyzja organu I instancji w źródłowej sprawie) zapadła w dniu [...] stycznia 2014 r., nie sposób zatem uznać, że wskazanie sądu a quo ma charakter oczywistej omyłki.
Tym samym wytyczne zobowiązujące Kolegium do podjęcia oznaczonego rozstrzygnięcia zostały skonstruowane wadliwie, skoro zobowiązano organ do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w sposób sprzeczny z ustalonym uprzednio stanem faktycznym źródłowej sprawy administracyjnej, w której ramach zapadły decyzje w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Trafnie skarżąca kasacyjnie Spółka wskazuje, że wytyczne w powyższym aspekcie w praktyce mają charakter niewykonalnych.
D. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala również jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie zapewnia możliwości kontroli instancyjnej orzeczenia. WSA w Warszawie stwierdził autorytatywnie, że "zaskarżone decyzje zapadły przede wszystkim z naruszeniem art. 157 § 1 K.p.a.". Cyt. przepis Kodeksu stanowi, że "Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ". Zaskarżonymi decyzjami w sprawie IV SA/Wa 1800/15 wobec podjęcia przez sąd wojewódzki postanowienia w trybie art. 111 § 2 Ppsa o połączeniu spraw do łącznego rozpoznania i orzekania, były decyzje SKO w Warszawie wydane w postępowaniach z wniosków Wspólnoty o ponowne rozpatrzenie spraw zakończonych decyzjami tegoż organu o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji własnej Kolegium oraz o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Dzielnicy Mokotów m. st.
Warszawy. SKO w Warszawie rozpoznawało zaskarżonymi decyzjami nr [...] i nr [...] wnioski wniesione w trybie art. 127 § 3 K.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku niepodobna ustalić w jaki sposób Kolegium wydając oba rozstrzygnięcia w zaskarżonych następnie do sądu decyzjach, miałoby uchybić przepisowi art. 157 § K.p.a. określającemu właściwość organu do rozpoznawania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. W tym aspekcie trafnie skarżąca kasacyjnie Spółka wywodzi, że nie jest możliwe poznanie toku rozumowania sądu także w aspekcie nakazania organowi, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy wydał jedną decyzję, w której rozpozna łącznie żądanie Wspólnoty stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji wydanych w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W powyższym zakresie sąd wojewódzki nie wskazał w uzasadnieniu swego wyroku normy, która nakazywałaby łączne rozpoznanie takich wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji dwóch różnych decyzji. Wyrok nie zawiera w uzasadnieniu wskazania źródła takiego obowiązku, zatem istotnie uchybiono przepisowi art. 141 § 4 Ppsa.
E. Za uzasadniony przyjdzie ponadto uznać zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 11, 77 § 1, 107 § 3 oraz art. 15 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że decyzja SKO w Warszawie nr [...] narusza wskazane przepisy Kodeksu poprzez brak poczynienia własnych ustaleń, "blankietowe" powołanie się na argumentację zawartą w decyzji wydanej w I instancji oraz brak uzasadnienia rozstrzygnięcia spełniającego wymogi zawarte w art. 107 § 3 K.p.a. W tym aspekcie podzielić wypadnie zarzuty skargi kasacyjnej eksponującej, iż ta decyzja Kolegium wbrew stwierdzeniom sądu pierwszej instancji dokonała ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w tym samym zakresie, co decyzja wydana przez ten sam organ w I instancji, skoro na mocy art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymano ją w mocy. Wyliczono wszak źródłowe zarzuty wobec decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i oceniono zaskarżoną wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzję wydaną w I instancji uznając ją w całości za uzasadnioną.
Sąd wojewódzki stwierdzając naruszenia wyłuszczonych przepisów nie odniósł swej oceny do samej treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – a nie odwołania, jak w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku – co do którego Kolegium uznało, ze zawiera gołosłowne stwierdzenia. W ocenie sądu a quo zabrakło także jakiegokolwiek odniesienia do istoty sprawy administracyjnej, w której zapadła ta z dwóch zaskarżonych decyzji – nr [...], a mianowicie do tego, czy zasadna była wyrażona decyzją wydaną w I instancji odmowa stwierdzenia nieważności decyzji SKO w Warszawie z dnia [...] października 2014 r. Innymi słowy, sąd pierwszej instancji nie sformułował oceny tego typu zarzutów wobec decyzji nr [...], która pozwoliłaby stwierdzić, że dostrzegane przez niego naruszenia przepisów mogły mieć – w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa – istotny wpływ na wynik sprawy.
F. Zarzuty sformułowane w pkt II 1. oraz III 1. skargi kasacyjnej nie są trafne w tym znaczeniu, że autor środka zaskarżenia przypisał sądowi wojewódzkiemu stwierdzenia, których brak w motywach zaskarżonego wyroku. Innymi słowy w skardze kasacyjnej zrekonstruowano oznaczone twierdzenia co do sposobu rozumienia trybu stosowania przepisów K.p.a. w przypadku wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych w tej samej sprawie administracyjnej materialnej, zarówno I, jak i II instancji, i przypisano ten wywód sądowi, tymczasem z treści wyroku nie sposób takiego wywodu dopuścić. Przyznać natomiast należy, że sąd wojewódzki wypowiedział się jedynie w tym zakresie, w którym uznał, że wnioskiem Wspólnoty o stwierdzenie nieważności zarówno decyzji I, jak II instancji wydanych w przedmiocie warunków zabudowy, było związane Kolegium i powinno rozpoznać w takim zakresie wniosek strony.
Umknęło jakby uwadze sądu wojewódzkiego, że Kolegium w istocie decyzjami wydanymi w postępowaniach nieważnościowych w I instancji rozpoznało wniosek Wspólnoty, skoro odrębnymi decyzjami nr [...] i nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności tak własnej decyzji odwoławczej, jak i decyzji Zarządu Dzielnicy Mokotów, wydanych w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Sąd wojewódzki w swym wyroku zastosował konstrukcję art. 135 Ppsa uchylając zarówno zaskarżone decyzje, jak i decyzje wydane w postępowaniu nieważnościowym w I instancji, formułując przy tym wniosek o tym, że "wydanie rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania narusza więc art. 61a § 1 K.p.a." (s. 5 wyroku). Uzasadnienie wyroku nie zawiera uzasadnienia przyczyn, dla których zastosowano konstrukcję art. 135 Ppsa. Tylko decyzja nr [...] zawierała, po uprzednim uchyleniu decyzji Kolegium wydanej w I instancji, rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zarządu dzielnicy, tymczasem powyższego stwierdzenia o naruszeniu art. 61a § 1 K.p.a. zawartego w motywach sąd wojewódzkiego, nie sprecyzowano zakresowo, co uniemożliwia w praktyce kontrolę instancyjną zakwestionowanego wyroku. To dodatkowo wskazuje na uchybienie przepisowi art. 141 § 4 Ppsa.
G. Powyższe okoliczności prowadzą do wniosku, że skarga kasacyjna została oparta na częściowo usprawiedliwionych podstawach, co uzasadnienia – na podstawie art. 185 § 1 Ppsa – uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia sądowi wojewódzkiemu.
WSA w Warszawie ponownie rozpatrując wniesione skargi Wspólnoty raz jeszcze oceni ich skuteczność, uwzględniając ocenę wyrażoną w niniejszym wyroku. Sąd weźmie także pod uwagę fakt, czego uprzednio nie dostrzeżono, że ze skargi Wspólnoty toczyło się postępowanie wobec decyzji SKO w Warszawie z dnia [...] października 2014 r., która była przedmiotem postępowania nieważnościowego. W tym postępowaniu Wspólnota cofnęła skargę, a WSA w Warszawie postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2016 r., IV SA/Wa 2599/14 umorzył postępowanie. Postanowienie to, jak wynika z danych zawartych w rejestrze cbois.nsa.gov.pl jest prawomocne. W tym aspekcie sąd pierwszej instancji weźmie pod uwagę powyższą okoliczność w kontekście skutków wynikających z art. 60 Ppsa.
H. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.