Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 673/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę W. Z., zw. dalej skarżącym, na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G., zw. dalej WINB, z dnia 22 lipca 2013 r. w przedmiocie odroczenia rozbiórki i zezwolenia na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji uznał, że postępowanie administracyjne wszczęte zostało na wniosek skarżącego o odroczenie terminu rozbiórki i zezwolenie na czasowe użytkowanie obiektu budowlanego pełniącego funkcję letniskową, usytuowanego na działce nr... w W., gmina K., do czasu dekapitalizacji obiektu, względnie o odroczenie do 2023 r.
Prawomocną i ostateczną decyzją z dnia 4 listopada 2010 r., podjętą na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.), WINB nakazał skarżącemu rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów stanowił przepis art. 39 powołanej ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane.
Sąd I instancji, mimo zmiany stanu prawnego, zaaprobował zastosowanie tego przepisu, gdyż zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy nie stosuje się przepisu art. 48 ustawy. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Sąd podał, że stosownie do treści art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. "jeżeli względy społeczne lub gospodarcze przemawiają za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego, co do którego wydany został nakaz przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1, lub w wypadku, o którym mowa w art. 38 ust. 2, właściwy terenowy organ administracji państwowej może odroczyć wykonanie przymusowej rozbiórki na oznaczony czas i zezwolić na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego w sposób określony w decyzji".
Zdaniem Sądu termin "może odroczyć" wskazuje na uznaniowy charakter podejmowanego w tej sprawie rozstrzygnięcia. Zatem organ rozstrzygający sprawę zobowiązany jest do dokładnego zbadania, czy w danej sprawie zaistniały względy społeczne lub gospodarcze przemawiające za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego.
W ocenie Sądu I instancji, trafnie organ wywiódł, że względy społeczne nie przemawiają za celowością czasowego wykorzystania obiektu, który ma być rozebrany.
Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, odmawiającą odroczenia terminu rozbiórki obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej nie narusza art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. W ocenie Sądu, organy obu instancji zasadnie uznały, że w niniejszej sprawie nie zachodzi jedyna przesłanka zastosowania odroczenia rozbiórki, którą jest ustalenie, że względy społeczne lub gospodarcze przemawiają za celowością dalszego czasowego wykorzystania obiektu.
Sąd wywiódł, że sam skarżący również nie przywołuje żadnych istotnych względów społecznych i gospodarczych, które miałyby przemawiać za wadliwością oceny dokonanej przez organ II instancji, bowiem okoliczności takie jak uiszczanie podatku od nieruchomości, wybudowanie szamba, pociągnięcie linii energetycznej nie stanowią okoliczności uzasadniającej zaistnienie względów społecznych i gospodarczych. W ocenienie Sądu, również zarzut dotyczący nieuregulowanej sytuacji trzech budynków posadowionych na przedmiotowej działce nie mógł mieć wpływu na pozytywne rozpoznanie wniosku. Z odwołania, jak i ze skargi nie wynika, że w odniesieniu do tych obiektów budowlanych wydano decyzje o odroczeniu rozbiórki, a jedynie, że nie toczyło się wobec nich postępowanie rozbiórkowe. Tym samym sytuacja prawna posiadaczy wspomnianych obiektów budowlanych może być zgoła odmienna od sytuacji skarżącego.
W ocenie Sądu I instancji, kontrolowane postępowanie administracyjne opiera się na przesłankach wskazanych w art. 39 ustawy i nie może doprowadzić do weryfikacji ostatecznej decyzji o rozbiórce podjętej na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy. Sąd wskazał, że kognicja Sądu kontrolującego legalność aktu administracyjnego, nie obejmuje merytorycznego rozstrzygnięcia polegającego na odroczeniu terminu rozbiórki.
Zdaniem Sądu, rozpoznając przedmiotowy wniosek organy prawidłowo wzięły pod uwagę aktualny stan faktyczny sprawy, zasadnie koncentrując się na charakterze obiektu budowlanego, który ma być rozebrany, uznając, że jego funkcja nie przemawia za odroczeniem rozbiórki. Podkreśliły, że jest to domek letniskowy i z tego względu, skoro nie służy do zaspokajania podstawowych potrzeb (mieszkaniowych, ekonomicznych) wnioskodawców, za jego utrzymaniem nie przemawiają ani względy społeczne, ani gospodarcze.
Sąd uznał, że bez znaczenia w niniejszej sprawie pozostaje okoliczność, czy w przyszłości zostanie uchwalony plan miejscowy, który będzie przewidywał dla terenu obejmującego działkę, na której znajduje się obiekt budowlany skarżącego przeznaczenie na cele rekreacyjne. Wyjaśnił, że odroczenie przymusowej rozbiórki ma na celu umożliwienie właścicielowi obiektu dalsze jego użytkowanie przez czas wyraźnie w decyzji określony, nie może natomiast unicestwiać skutków ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę. Odroczenie terminu wykonania rozbiórki oznacza tylko i wyłącznie przesunięcie w czasie obowiązku wykonania nakazu wynikającego z decyzji ostatecznej, nie powoduje natomiast uchylenia tego nakazu.
Sąd wywiódł, że ewentualne uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w nieokreślonej przyszłości i o bliżej nieznanej treści nie może uzasadniać odroczenia terminu wykonania rozbiórki, podobnie jak jego brak na danym terenie.
Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie mające na celu ustalenie okoliczności wskazanych w przepisie art. 39 ustawy. Postępowanie to przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zw. dalej k.p.a. W wyniku tego postępowania prawidłowo ustalono stan faktyczny sprawy i wyjaśniono wszystkie jej istotne okoliczności.
W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zw. dalej p.p.s.a., w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., polegające na nie uchyleniu decyzji organów administracyjnych obu instancji, pomimo że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie poprzez niewyjaśnienie sytuacji prawnej posiadaczy wszystkich sąsiednich nieruchomości,
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wypływ na wynik sprawy, w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez zaniechanie rozważanie argumentu skarżącego przemawiającego za wstrzymaniem wykonania nakazu rozbiórki w postaci podeszłego wieku i złego stanu zdrowia;
- 3) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci art. 6 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez nieudzielenie stronie pouczenia w przedmiocie możliwości powoływania dowodów z dokumentów (poprzez zgłoszenie wniosku o ich przeprowadzenie) na poparcie forsowanych przez nią twierdzeń, co w efekcie spowodowało, iż nie doszło do ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Niezależnie od powyższego:
- 4. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które w efekcie doprowadziło do uznania, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą względy społeczne i gospodarcze przemawiające za odroczeniem terminu rozbiórki obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o konstrukcji drewnianej z poddaszem użytkowym, dachem dwuspadowym wraz z zadaszonym tarasem, zlokalizowanego na terenie działki nr... położonej w W. (gm. K.).
- 5) naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, polegającą na uznaniu, że prace prowadzone w celu zmiany planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowią celów społecznych i gospodarczych przemawiających za wstrzymaniem wykonania rozbiórki, podczas gdy zmiana planu miejscowego może spowodować wygaśnięcie decyzji nakazującej rozbiórkę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.
W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść ‒ w granicach określonych w skardze ‒ do ocen o charakterze prawnomaterialnym.
W przypadku sformułowania zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przedstawianych jako skutek przyjęcia przez Sąd I instancji określonego poglądu w sferze prawa materialnego, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku, właściwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego, skoro zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczną jedynie wówczas, gdy przyjęcie przez Sąd I instancji określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe. Taki zaś charakter mają zarzuty natury procesowej.
W tej sytuacji w pierwszej kolejności na rozpoznanie zasługuje zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo zastosował ww. przepis, a także nie można skutecznie zarzucić, aby błędnie zinterpretował treść tej normy.
Na podstawie art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. organ może odroczyć wykonanie przymusowej rozbiórki jeżeli względy społeczne lub gospodarcze przemawiają za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego, co do którego wydany został nakaz przymusowej rozbiórki. Sąd I instancji przekonująco wywiódł, że w warunkach niniejszej sprawy żadne względy społeczne i gospodarcze nie przemawiają za celowością dalszego, czasowego wykorzystania obiektu budowlanego, wzniesionego bez pozwolenia, co do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Nie można bowiem uznać za szczególne względy społeczne lub gospodarcze, o których mowa w art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r., faktu korzystania z domku letniskowego w okresie wakacyjnym, w sytuacji, gdy dom letniskowy nie jest miejscem zamieszkania strony, jak również nie wiąże się z nim źródło jej utrzymania.
W konsekwencji, jego rozbiórka nie pozbawi strony zarówno miejsca zamieszkania, jak również źródła utrzymania. Za "względy społeczne lub gospodarcze" nie można również uznać faktu, że w okolicy mogą znajdować się inne obiekty budowlane wzniesione również w ramach samowoli budowlanej. Samo kilkuletnie istnienie samowoli budowlanej w żaden sposób nie uzasadnia dalszego trwania takiego stanu rzeczy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 931/10, LEX nr 1081957).
Z tego też powodu nie było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 6 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez nieudzielenie stronie pouczenia w przedmiocie możliwości powoływania dowodów. Nawet bowiem wykazanie, że dokonano legalizacji innych obiektów położonych w pobliżu, nie mogłoby wpłynąć na rozstrzygnięcie w zakresie odroczenia rozbiórki.
Podobnie też nietrafne było powoływanie się na prace trwające nad zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Jak bowiem wynika z pisma Wójta Gminy K. z dnia 5 czerwca 2013 r. (k-13) wniosek o zmianę przeznaczenia działki... pod rekreację został zaopiniowany negatywnie. W tych warunkach Sąd I instancji miał podstawy aby przyjąć, że ewentualne uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w nieokreślonej przyszłości i o bliżej nieznanej treści nie może uzasadniać odroczenia terminu wykonania rozbiórki, podobnie jak jego brak na danym terenie.
Wobec powyższego zarzuty naruszenia art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię nie mają usprawiedliwionych podstaw.
Nie można zatem skutecznie było zarzucić art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., polegające na nie uchyleniu decyzji organów administracyjnych obu instancji, pomimo że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, ani też uwzględnić zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez zaniechanie rozważanie argumentu skarżącego przemawiającego za wstrzymaniem wykonania nakazu rozbiórki w postaci podeszłego wieku i złego stanu zdrowia, ponieważ okoliczności te nie miały wpływu na rozstrzygnięcie Sądu I instancji.
Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
- - ---------------------- 1