Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2262/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z [...] lipca 2014 r. Starosta M. zmienił własną decyzję z [...] maja 2014 r. w przedmiocie pozwolenia na wytwarzanie odpadów w związku z eksploatacją instalacji do produkcji preparatów antykorozyjnych oraz instalacji do przetwarzania (odzysku odpadów) na terenie zakładu "[...]" w O. W. P. wraz z odwołaniem od powyższej decyzji wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wniosku skarżący podniósł, że o powyższych decyzjach Starosty M. dowiedział się w trakcie rozmów z innymi mieszkańcami gminy D., w szczególności jednym z właścicieli nieruchomości położonej na terenie gminy w dniu 28 lipca 2014 r. W tym dniu zapoznał się z treścią tej decyzji. Zdaniem skarżącego skoro organ nie doręczył mu decyzji z [...] lipca 2014 r. i pozbawił możliwości wniesienia odwołania w terminie to nie można przypisać mu winy w uchybieniu terminu do jej wniesienia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z [...] września 2014 r. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W. P. złożył skargę na ww. postanowienie z [...] września 2014 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 58 § 1 i § 2 kpa, art. 58 i art. 59 w związku z art. 134 kpa, art. 11 w związku z art. 107 § 3 kpa oraz w związku z art. 126 kpa, art. 6 i art. 8 kpa w związku z art. 107 § 3 oraz w związku z art. 126 kpa i art. 145 § 1 pkt 4 kpa, art. 58 i art. 59 § 2 kpa w zw. z art. 134 kpa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę, wskazał, że z treści art. 58 i 59 kpa wynika, że organ administracji publicznej – właściwy do rozpatrzenia środka zaskarżenia - jest obowiązany przywrócić termin, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: zainteresowany złoży wniosek o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminowi, jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu dopełni czynności, dla której termin był określony oraz zainteresowany uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy.
Z kolei uprawniony do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, a więc np. osoba uczestnicząca w postępowaniu administracyjnym, uprawniona bądź zobowiązana do dokonania czynności procesowej, ma przede wszystkim obowiązek uprawdopodobnić, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Innymi słowy, zainteresowany winien uwiarygodnić stosowną argumentacją, że na skutek obiektywnych okoliczności, występujących bez woli strony i mimo dołożenia staranności w prowadzeniu własnych spraw nie mogła dokonać tej czynności w przewidzianym terminie. Ponadto ma on wykazać, że przeszkoda istniała cały czas, aż do momentu wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu spoczywa na stronie postępowania, która występuje z prośbą o jego przywrócenie. Organ powinien jedynie przedstawione przez nią okoliczności ocenić w świetle przesłanek z art. 58 § 1 kpa. Trudno jest bowiem wymagać od organu, aby prowadził postępowanie wyjaśniające przyczyny uchybienia terminu przez stronę.
Sąd wskazał, że istotą niniejszej sprawy było ustalenie, czy i w jakiej dacie, doszło do doręczenia W. P. decyzji Starosty M. z [...] lipca 2014 r. od której rozpoczął bieg do wniesienia odwołania, a następnie – w przypadku twierdzącej odpowiedzi na powyższe pytanie – ocena czy uchybienie terminu przez odwołującego do wniesienia odwołania nastąpiło bez jego winy. Na podstawie akt sprawy, jak również twierdzeń skarżącego, nie budziło wątpliwości Sądu, że decyzja Starosty M. z [...] lipca 2014 r. nie została doręczona W. P. Nie został on bowiem uznany za stronę tego postępowania.
W orzecznictwie sądów administracyjnych, dopuszcza się możliwość wniesienia odwołania przez osobę, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i organ nie doręczył (nie ogłosił) jej decyzji. W takim przypadku termin do wniesienia odwołania liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Po upływie terminu do wniesienia odwołania decyzja jest ostateczna. Wówczas osobie, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a jest stroną, przysługuje prawo żądania wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Podejmowanie w takim przypadku próby obrony interesu przez instytucję przywrócenia terminu jest niedopuszczalne, gdyż z wniosku, o którym mówi art. 58 § 1 kpa, może korzystać tylko strona, której organ doręczył decyzję.
Sąd stwierdził, że legitymacja do wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu przysługuje zainteresowanemu. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują sytuacji prawnej zainteresowanego. Zgodzić się jednak należy ze stanowiskiem doktryny i przyjąć, że pojęcie "zainteresowany" odnosi się zarówno do strony postępowania, jak i osoby mającej w sprawie interes faktyczny, a nawet osób uczestniczących w niektórych czynnościach postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wydało właściwe rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Organ rozpoznając wniosek o przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności wydaje albo postanowienie o przywrócenie terminu, albo o odmowie przywrócenia terminu. Przyczyny odmowy przywrócenia terminu pozostają zasadniczo w związku z brakiem prawdopodobieństwa, że uchybienie terminu do dokonania czynności nastąpiło bez winy podmiotu, który występuje z takim wnioskiem.
Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uznało, że skoro decyzja Starosty M. z [...] lipca 2014 r. nie została doręczona W. P., to nie rozpoczął bieg terminu do wniesienia odwołania. Okoliczność ta nie stanowi również, wytłumaczenia przyczyn uchybienia terminu do wniesienia odwołania i braku winy po stronie skarżącego.
Sąd wskazał, że organ, wydając zaskarżone postanowienia, działał w granicach prawa (art. 6 kpa), prowadził postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 kpa) oraz wyjaśnił stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy (art. 11 kpa).
Za chybione Sąd uznał zarzuty skargi odnośnie naruszenia przepisu art. 134 kpa. Organ przy rozpoznawaniu wniosku o przywrócenie terminu nie stosował tego przepisu i nie był do tego zobligowany. Okoliczność, że w tym samym dniu (w tej samej dacie) organ wydał zarówno rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jak i postanowienie niedopuszczalności odwołania nie stanowi naruszenia prawa.
Sąd nie uwzględnił również zarzutu skarżącego odnośnie naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Organ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał na możliwość złożenia wniosku o wznowienie postępowania, jeśli skarżący uważa, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Ponadto, co należy w niniejszej sprawie podkreślić, brak jest przeszkód do zawarcia w jednym piśmie zarówno wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jak również wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Nawet jednak ewentualne zawarcie w tym samym piśmie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego nie zwalnia organu z obowiązku rozpoznania wprost wyrażonego innego wniosku – w tym przypadku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W sytuacji, gdy – jak twierdzi skarżący – wraz z odwołaniem i wnioskiem o przywrócenie terminu wniósł o wznowienie postępowania, a organ wniosku tego nie rozpoznał, to przysługują mu środki ochrony swoich praw, takiej jak, zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, a następnie skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Sąd stwierdził, że skarżący podjął kroki do spowodowania, aby organ rozpoznał wszystkie żądania zawarte w piśmie z 31 lipca 2014 r.
W tym stanie sprawy, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. P., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
- I. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało Istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- 1. art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku bez zbadania Istoty sprawy, tj. bez zbadania, czy skarżący w tym samym piśmie, zawierającym odwołanie od decyzji Starosty M. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], obok jego zarzutów, zamieścił wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., podczas gdy z akt sprawy (w tym z odwołania skarżącego) wyraźnie wynikało, Iż wniosek taki został zamieszczony I złożony,
- 2. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy wyłącznie w granicach skargi I przedmiotu zaskarżenia, a nie w granicach danej sprawy, tj. poprzez rozstrzygnięcie sprawy bez zbadania związku faktyczno - prawnego pomiędzy wnioskiem o wznowienie postępowania zamieszczonym przez skarżącego w odwołaniu od decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. a prawidłowością procedowanla organu w sprawie, w tym legalnością zaskarżonego postanowienia w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz powiązanego z nim postanowienia z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania,
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. w zw. z art. 58 k.p.a. I art. 59 k.p.a. oraz w zw. z art. 134 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ odwoławczy art. 58 k.p.a. I art. 59 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a., które polegało na jednoczesnym zastosowaniu przepisu art. 58 k.p.a. I art. 59 k.p.a. oraz art. 134 k.p.a. w tym samym postępowaniu i wydaniu w dniu [...] września 2014 r. także postancw: cnb e stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania (postanowienie z dnia [...] września 2014 r. nr [...]) z tym samym uzasadnieniem, wedle którego skarżący winien skorzystać z żądania wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sytuacji gdy wniosek na tej właśnie podstawie został sformułowany wprost przez skarżącego w piśmie zawierającym odwołanie, a przepisy art. 58 i art. 59 oraz art. 134 k.p.a. w Istniejącym stanie faktycznym (jednoznacznym złożeniu przez skarżącego ww. żądania wznowienia postępowania) pozostawały wobec siebie w relacji konkurencyjności i wzajemnego wykluczenia,
- 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. w zw. z. art. 6 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 oraz w zw. z art. 126 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej art. 6 k.p.a. (zasady praworządności), które polegało na wiążącym, ostatecznym twierdzeniu organu odwoławczego, że skarżący nie złożył wniosku o wznowienie postępowania, a tym samym na bezprawnym pominięciu faktu złożenia przez skarżącego żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. I wydaniu postanowienia z uzasadnieniem zamykającym skarżącemu możliwość powoływania się na okoliczność złożenia żądania wznowienia postępowania w piśmie zawierającym również odwołanie od decyzji Starosty M. i to w sytuacji gdy również i Starosta M. - organ właściwy w zakresie wznowienia postępowania (art. 150 § 1 k.p.a.) - przekazał żądanie wznowienia postępowania wraz z odwołaniem organowi odwoławczemu (organowi wyższego stopnia) nie odnosząc się w jakikolwiek sposób do treści wniosku o wznowienie ani nie podejmując jakichkolwiek prawem przewidzianych czynności,
- 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., względnie art. 98 § 1 k.p.ą., poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ odwoławczy art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., względnie art. 98 § 1 k.p.a., które polegało na odstąpieniu przez ten organ od oceny gradacji naruszeń procesowego prawa administracyjnego - pominięciu pierwszeństwa postępowania wznowieniowego przed postępowaniem zwykłym - i w konsekwencji niezgodnym z prawem odstąpieniu od zawieszenia postępowania zwykłego (odwoławczego) do czasu rozpoznania wniosku o wznowienie przez organ właściwy w sprawie - Starostę M., a przez to przedwczesne wydanie postanowienia o odmowie przywrócenia, z błędnym uzasadnieniem, że skarżący może dopiero skorzystać z instytucji wznowienia postępowania, w sytuacji gdy skarżący wniosek ten złożył już wraz z odwołaniem, a postanowienie to, po wydaniu rozstrzygnięcia w postępowaniu wznowieniowym, może stać się całkowicie bezprzedmiotowe, z uwagi na wzruszenie w tym trybie zaskarżonej odwołaniem decyzji,
- 6. A. art. 125 § 1 P.p.s.a.:
- - pkt 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania sądodowadministracyjnego w niniejszej sprawie (zamieszczonego w replice na odpowiedź na skargę w niniejszej sprawie) z uwagi na wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie bezczynności Starosty M. w przedmiocie wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty M. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji Starosty M. z dnia [...] maja 2014 r., nr jak wyżej, w sprawie udzielenia pozwolenia Spółce [...] Sp. z o.o. z siedzibą w O. na wytwarzanie, przetwarzanie (odzysk) oraz zbieranie i transport odpadów w niej wymienionych, mimo, iż skarżący powyższą okoliczność Sądowi I instancji notyfikował, a Sąd I instancji o powyższej okoliczności wiedział z urzędu (vide: przedostatnie zdanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, str. 7.), a sprawy te pozostawały w takim faktycznym i prawnym związku, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego (skargi na bezczynność Starosty) stanowiło podstawę rozstrzygnięcie sprawy głównej (skargi na postanowienie SKO w S.),
- - pkt 2 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie (zamieszczonego w replice na odpowiedź na skargę w niniejszej sprawie) z uwagi na toczące się postępowanie karne dotyczące wydania ww. decyzji administracyjnej Starosty M. w wyniku przestępstwa. Ustalenie zaś tego czynu w drodze karnej w zw. z treścią art. 11 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. mogłoby wywrzeć wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej,
B. art. 124 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 56 P.p.s.a. nieuwzględnienie wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie (zamieszczonego w replice na odpowiedź na skargę w niniejszej sprawie) z uwagi na toczące się, z wniosku Gminy D., postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty M. nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. zmienionej decyzją tego organu z dnia [...] lipca 2014 r.,
- 7. art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 134 i art. 58 i art. 59 k.p.a. poprzez wydanie wyroku bez przeprowadzenia dogłębnej analizy akt, która to analiza wskazywała, że organ odwoławczy po rozpoznaniu wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wydał dwa odrębne postanowienia kończące jedno postępowanie administracyjne, a mianowicie: zaskarżone w niniejszej sprawie - postanowienie o odmowie przywrócenia terminu oraz postanowienie z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, które było przedmiotem kontroli Sądu I instancji w tym samym dniu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2263/14), przez co Sąd 1 instancji błędnie przyjął, że organ odwoławczy rozpoznając wniosek o przywrócenie terminu nie powiązał sposobu rozpoznania tego wniosku z zastosowaniem przepisu art. 134 k.p.a. (vide: ostatni akapit strony 6. uzasadnienia wyroku i pierwszy akapit strony 7. uzasadnienia), mimo, że przepis ten organ zastosował i to w sposób oczywiście wadliwy - z jednoczesnym zastosowaniem przepisu art. 58 i art. 59 k.p.a., a na taki nierozerwalny związek wskazuje treść uzasadnienia postanowienia organu z dnia 11 września 2014 r. nr SK0.4000- 1447/2014, co Sąd I instancji całkowicie pominął,
- 8. art. 141 § 4 P.p.s.a.:
- - w zw. z art. 134 k.p.a. i art. 58 i art. 59 k.p.a. poprzez odstąpienie od wyjaśnienia przyczyn, z powodu których w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy jednoczesne rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu, jak i niedopuszczalności odwołania nie stanowi naruszenia prawa, a ograniczenie się, w miejsce takiego wyjaśnienia, jedynie do stwierdzenia, że takie naruszenie nie występuje (vide: akapit 1., str.
- 7. uzasadnienia wyroku),
- - poprzez odstąpienia od wyjaśnienia przyczyn, z powodu których Sąd I instancji przyjął, iż organ II instancji nie naruszył podstawowych zasad postępowania administracyjnego (art. 6, art. 8 i art. 11 k.p.a.), a zamiast tego użycie wyłącznie stwierdzenia, że organ ten zasad tych przestrzegał, co w sposób istotny uniemożliwia w tej części przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku
Na tych podstawach wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o połączenie sprawy wszczętej niniejszą skargą kasacyjną do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą wszczętą skargą kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2260/14.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Postawione zarzuty naruszenia wyliczonych przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wyliczonych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie są zasadne.
Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sąd rozstrzyga i stosuje środki wobec aktów lub czynności podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Konsekwentnie, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny stosuje środek – uchylenia decyzji lub postanowienia, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rodzaj skarg do rozpoznania, w których właściwe są sądy administracyjne wyznacza granice sprawy sądowoadministracyjnej.
Tak odrębnym rodzajem skarg są skargi na postanowienia od skarg na bezczynność i to zarówno bezczynność materialnoprawną (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), jak i bezczynność procesową (art. 3 § 2 pkt 9 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
W zaskarżonym wyroku przedmiotem rozpoznania sprawy była zgodność z przepisami prawa postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do złożenia odwołania. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący wniósł odwołanie. Z jednoznacznego brzmienia treści pisma nie było podstaw do zakwestionowania rodzaju czynności procesowej podjętej przez skarżącego. Organ związany jest rodzajem podjętej czynności procesowej, co oznacza zakaz zmiany jej kwalifikacji na inny rodzaj czynności, a zatem z odwołania na czynność żądania wznowienia postępowania. Nie są przy tym zasadne zarzuty w skardze kasacyjnej co do pierwszeństwa wznowienia postępowania przed postępowaniem odwoławczym. Z zasady ogólnej dwuinstancyjności wynika wniosek odwrotny, pierwszeństwo ma postępowanie odwoławcze, które otwiera ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej decyzją nieostateczną bez obwarowania kwalifikowaną wadliwością procesową, tak jak obowiązuje to w postępowaniu wznowieniowym, które ograniczone jest wystąpieniem przesłanek określonych w art. 145 § 1, art. 145 a § 1, art. 145 b § 1 kodeksu postępowania administracyjnego.
W razie jeżeli w podaniu zawarto żądania, które podlegają rozpoznaniu w różnych trybach, organ obowiązany jest rozpoznać żądanie, które jest objęte właściwością tego organu. W zakresie pozostałych żądań poinformować wnoszącego żądanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu (art. 66 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego). Bezczynność organu w tym zakresie jest bezczynnością procesową, która podlega zaskarżeniu na innych podstawach i na innych podstawach stosowania przez Sąd administracyjny środków prawnych.
Z akt administracyjnych wynika, że nie było wątpliwości co do zakwalifikowania żądania skarżącego do odwołania od decyzji Starosty M. z [...] lipca 2014r., a tym samym do zaniechania rozpoznania żądania skarżącego przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Zawarcie w piśmie też innej treści żądania: żądania wznowienia postępowania nie zwalniało od rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Miało istotne znaczenie a to z tego względu, że przesądzało o wystąpieniu przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania, obwarowanej ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy w toku instancji. Odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania zamknęła ostatecznie tok instancji, przesądzając o ostateczności decyzji, otwierając dopuszczalność wznowienia w sprawie zakończonej ostateczną decyzją (art. 145 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego).
Sąd oceniając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego co do prawidłowego ustalenia treści żądania skarżącego jako wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Nie naruszył zasady praworządności (art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego), zasady pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego). Przeprowadzona wykładnia nie godziła w naruszenie interesu skarżącego. Nie zamykając drogi wznowienia postępowania, otwierała możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w trybie wznowienia postępowania, z zachowaniem zasady administracyjności.
Nie jest zasadny zatem zarzut naruszenia art. 58, art. 59 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni prawidłowo wywiódł zastosowanie i ograniczenie zastosowania przepisów regulujących termin do wniesienia odwołania, jednostki, która nie brała udziału w postępowaniu i której nie doręczono decyzji.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 58 i art. 59 w związku z art. 134 i art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. Regulacja art. 58 i 59 jest przedmiotowo odrębna od regulacji art. 134. Artykuł 58 i 59 reguluje przywrócenie terminu do dokonania czynności, którą podjęto z uchybieniem wyznaczonego przepisami prawa, ustawowego terminu procesowego. Artykuł 134 reguluje niedopuszczalność odwołania. Regulacje te są przedmiotowo powiązane, odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania nadaje decyzji przymiot ostateczności, co oznacza niedopuszczalność przedmiotową odwołania. Nie stanowi zatem naruszenia przepisów postępowania wydanie w sprawie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, postanowienia na podstawie art. 59 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, a na podstawie art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego, postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania.
Nie są zasadne zarzuty postawione w zakresie zawieszenia postępowania i to postępowania administracyjnego (art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego) i postępowania sądowoadministracyjnego (art. 125 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sprawa uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie pozostaje w związku ze sprawą bezczynności Starosty M. w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty M. z [...] lipca 2014r. Nie stanowi też podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie zgodności z prawem postanowienia o odmowie przywrócenia terminu, postępowanie karne, którego przedmiotem jest wydanie w/w decyzji w wyniku przestępstwa. Stanowi to przesłankę wznowienia postępowania, a nie przesłankę do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Nie stanowi też zagadnienia wstępnego dla rozstrzygnięcia w sprawie przywrócenia terminu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty M. z [...] maja 2014r. zmienionej decyzją z [...] lipca 2014r. Sprawy te nie pozostają w związku.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest zgodne z przepisami prawa.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.