Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1460/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę K. L. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie budynku inwentarsko-składowego o wymiarach zewnętrznych 15,20 m x 8,10 m, zlokalizowanego na działce nr [...] w [...].
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. L. zarzucając naruszenie:
- 1. § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. 1980, Nr 17, poz. 62, dalej "r.w.t.1980") przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten dopuszcza możliwość zmniejszenia odległości, o których mowa w przepisie § 12 ust. 1 r.w.t.1980 w sytuacji, gdy spośród dwóch działek sąsiednich należących do różnych właścicieli, tylko na jednej z tych działek istnieje zabudowa, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że § 12 ust. 2 r.w.t.1980 pozwala na zmniejszenie wymaganych odległości tylko wtedy, gdy zabudowa istnieje na obu działkach sąsiednich należących do różnych właścicieli;
- 2. § 12 ust. 2 r.w.t.1980 przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że odległość co najmniej 4 m budynku inwentarsko-składowego o wymiarach zewnętrznych 15,20 m x 8,10 m od granicy działki nr [...] mogła ulec zmniejszeniu, pomimo że w czasie budowy tego budynku sąsiednia działka nr [...] była działką niezabudowaną. Zdaniem skarżącego właściwe zastosowanie § 12 ust. 2 r.w.t.1980 prowadzi do wniosku, że odległość co najmniej 4 m budynku inwentarsko-składowego o wymiarach zewnętrznych 15,20 m x 8,10 m od granicy działki nr [...] nie mogła ulec zmniejszeniu, ze względu na to, że sąsiednia działka nr [...] była działką niezabudowaną,
- 3. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") polegające na niewłaściwej interpretacji oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1318/19. Skarżący podkreślił, że wedle przywołanego wyroku § 12 ust. 2 r.w.t.1980 wymaga "aby działka sąsiednia względem działki, na której zrealizowano obiekt w odległościach mniejszych niż określonych § 12 ust. 1, była zabudowana", natomiast organ uznał, że zdaniem Sądu przepis § 12 ust. 2 nie wymaga, aby sąsiednia działka ([...]) była zabudowana,
- 4. art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy należało uchylić decyzje organów obu instancji.
Wskazując na powyższe K. L. wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku, poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Wystąpił też o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Tytułem przypomnienia należy wskazać, że decyzjami wydanymi w 2019 r. organy nadzoru budowlanego w Rzeszowie nakazały R. G., jako właścicielowi, doprowadzenie budynku inwentarsko-składowego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości [...] ([...]), gm. [...], do stanu zgodnego z przepisami poprzez zamurowanie materiałem ściennym niepalnym trzech otworów okiennych usytuowanych w ścianie wschodniej budynku. Nakaz wynikał z konkluzji organów, że budynek zlokalizowano zbyt blisko granicy z działką sąsiednią, niezgodnie z przepisami technicznymi (odległość 3,38 m).
Prawomocnym wyrokiem z dnia 12 lutego 2020 r., II SA/Rz 1318/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi R. G., uchylił decyzje organów obu instancji. Wyjaśnił, że zgodnie z § 12 ust. 2 r.w.t.1980 "przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m". Dalej zauważył, że "Na działce nr [...] [działka sąsiednia, [...] – uw. NSA], jak wynika z nadesłanych akt administracyjnych, zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny.
Należy zatem domniemywać, że organy normę prawną wyrażoną w § 12 ust. 2 rozporządzenia rozumieją w ten sposób, że odstępstwo od § 12 ust. 1 jest możliwe tylko w sytuacji, w której na obydwu sąsiadujących ze sobą nieruchomościach istnieje zabudowa, a budynki lub budowle są usytuowane równolegle względem siebie w taki sposób, że ściany tych budynków zlokalizowane są w odległości co najmniej 8 m, mierzonej prostopadle do tych ścian. Sąd takiej wykładni nie podziela".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lutego 2020 r. wywodził dalej, że "możliwe jest zastosowanie § 12 ust. 2 rozporządzenia także w przypadku, gdy na działce sąsiedniej nie występuje zabudowa bezpośrednio na wysokości ocenianego obiektu budowlanego". Co do zagadnień intertemporalnych dodał, że "rzeczą organu będzie dokonanie oceny zgodności obiektu również z przepisami obowiązującymi w dacie budowy budynku" (czyli r.w.t.1980).
Wykonując wyrok z dnia 12 lutego 2020 r. organy wskazywały – stosownie do wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie – że na działkach sąsiednich z działką nr [...] znajduje się budynek mieszkalny. Tak więc wobec zabudowania nieruchomości sąsiedniej, stosownie do wskazań Sądu, § 12 ust. 2 r.w.t.1980 znajdzie generalnie zastosowanie. Budynek mieszkalny jest położony w taki sposób, że znajduje się 13 m od budynku inwentarskiego. Oznacza to, że okna tego budynku od strony wschodniej, w zbliżeniu do granicy, nie naruszają norm technicznych.
Powyższe rozstrzygnięcie zaaprobował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w zaskarżonym wyroku.
W obecnie rozpatrywanej skardze kasacyjnej K. L. polemizując z wydanym orzeczeniem przedstawił następującą argumentację dotyczącą zarzutu naruszenia § 12 ust. 2 r.w.t.1980. Akcentował on, że stosowanie wymienionego przepisu technicznego i odstępstwa w nim przewidzianego następować może pod warunkiem, że działka sąsiednia jest zabudowana. Dalej K. L. zaznaczał dalej, że sporny budynek inwentarsko-składowy R. G. znajduje się w granicy z działką sąsiednią nr [...], która w dacie jego budowy była niezabudowana. Natomiast przywoływany w sprawie budynek mieszkalny, zlokalizowany jest gdzie indziej, to jest na działce nr [...], która do tego w dacie budowy spornego budynku była przedmiotem własności innych podmiotów (rodziców K. L.). Okoliczności przedstawione przez skarżącego prowadzą jego zdaniem do następującego wniosku: w dacie budowy budynku inwentarskiego, którego sprawa dotyczy, działka bezpośrednio sąsiednia, to jest konkretnie nr [...], nie była zabudowana, a odstępstwo z § 12 ust. 2 r.w.t.1980 nie mogło znaleźć zastosowania.
Odnosząc się do powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, co następuje.
Ogólnej tezie przedstawionej w skardze kasacyjnej, że § 12 ust. 2 r.w.t.1980 dotyczy relacji z działką zabudowaną, należy oddać słuszność. Wedle tego przepisu odstępstwo dotyczące odległości zabudowy od granicy dotyczy sytuacji, gdy sąsiednia działka jest już zabudowana, ale położenie istniejącej zabudowy (np. nieco w oddaleniu) pozwala inwestorowi się zbliżyć do wspólnej granicy. Regulacja ta eksponuje natomiast kryterium odległości między budynkami - minimum 8 m.
Pomimo powyższego niniejsza sprawa nie mogła być rozpoznana po myśli K. L.. Podniesione przez skarżącego uwagi powinny bowiem dotyczyć wcześniejszego wyroku z dnia 12 lutego 2020 r. II SA/Rz 1318/19. Wyrok ten jest obecnie prawomocny, a zawarte w nim wskazania wiążą organy jak i sądy (art. 153 P.p.s.a.).
Dostrzec należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 12 lutego 2020 r. uchylił decyzję nakazujące zamurowanie otworów okiennych budynku inwentarskiego R. G. właśnie dlatego, że zidentyfikował w sąsiedztwie ([...]) budynek mieszkalny istniejący w dacie budowy budynku inwentarskiego. Budynek ten znajduje się wprawdzie na innej działce [...], lecz realiach terenowych może być uznany także za zabudowę na działce sąsiedniej (działka nr [...] przylega do działki [...], podobnie jak działka nr [...], tyle że na nieco innym odcinku). Tak budynek mieszkalny postrzegał Sąd w wyroku z dnia 12 lutego 2020 r. Wskazania Sądu dotyczyły wobec tego braku konieczności "równoległości" zabudowy na sąsiadujących działkach oraz badania odległości z § 12 ust. 2 r.w.t.1980. Zakładały zarazem, że zabudowa na sąsiedniej nieruchomości istnieje. Przytoczony tu wywód Sądu jest ważny dla sprawy.
Gdyby bowiem w wyroku z dnia 12 lutego 2020 r. Sąd przyjął ocenę okoliczności sprawy taką jak obecnie przekonuje skarżący, to jest, że w stosunku do spornego obiektu budowlanego "sąsiednią" w rozumieniu § 12 ust. 2 r.w.t.1980 jest tylko działka nr [...], która nie jest zabudowana, a budynek mieszkalny nie ma znaczenia, to oddaliłby skargę.
Na obecnym etapie ze spostrzeżeniami uzasadnienia prawomocnego wyroku z dnia 12 lutego 2020 r. II SA/Rz 1318/19 nie można już polemizować. Wyrok wiąże organy i sądy (art. 153 P.p.s.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 12 lutego 2020 r. nakazał badać sprawę ponownie właśnie z uwagi na istnienie budynku jednorodzinnego na sąsiedniej działce w kontekście § 12 ust. 2 r.w.t.1980. Organy nadzoru budowlanego wykonały to orzeczenie, ustalając, że budynek inwentarsko-składowy R. G. znajduje się w wymaganej odległości 13 m od budynku mieszkalnego jednorodzinnego na sąsiedniej działce.
Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zważając na wiążącą ocenę prawną i wskazania zawarte w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2020 r. II SA/Rz 1318/19, który to wyrok został przez organy wykonany i taki stan rzeczy zaaprobował Sąd w obecnie zaskarżonym wyroku, nie można uznać za usprawiedliwione zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia § 12 ust. 2 r.w.t.1980, a także art. 153 P.p.s.a. Z opisanych powodów nie naruszono także art. 151 P.p.s.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.