Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 236/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. G. i M. G. na postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
Jak wynika z akt sprawy wyrokiem z dnia 17 lipca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 820/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. G. i M. G. na postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia. Powołując się na treść art. 106 § 5 k.p.a. i art. 141 § 2 k.p.a., Sąd wskazał, iż złożenie zażalenia na postanowienie dotyczące zajęcia stanowiska przez organ mający uzgodnić decyzję, możliwe jest w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie. Nie zmienia tego również treść art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poza. 717 ze zm.) z którego, zdaniem sądu, nie wynikało zastrzeżenie zawiadomienia stron o wydanych postanowieniach w sprawie jedynie przez organ prowadzący postępowanie o wydanie decyzji i należało zatem przyjąć, że przepis ten nie wyłącza zasady zawiadamiania stron o wydanych postanowieniach przez ten organ, który takie postanowienie wydał.
Ponieważ postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2006 r. nie zostało doręczone przez ten organ skarżącym, orzekający w sprawie Sąd stwierdził, iż skarżący mogli złożyć na nie zażalenie w terminie liczonym od najpóźniejszego dnia, w którym Wojewoda Małopolski doręczył swoje postanowienie stronom w nim wskazanym, tj. od dnia 5 października 2006 r. Minister Budownictwa nie poczynił, w ocenie Sądu, ustaleń czy zażalenie zostało złożone w terminie i przez osoby mające przymiot strony, skutkiem czego rozpoznał zażalenie złożone po upływie terminu, a więc od postanowienia ostatecznego czym naruszył przepis art. 141 § 2 Kpa.
Na mocy prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Minister Budownictwa rozpatrując ponownie zażalenie J. i M. G. wniesione w dniu [...] października 2006 r., postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. stwierdził, iż przedmiotowe zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia liczonego od dnia 5 października 2006 r. uzasadniając to treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. i M. G. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości z powodu nietrafnego, zdaniem skarżących, przyjęcia, że skarżący wniósł zażalenie na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2006 r. po upływie ustawowego terminu oraz uznania skutecznego doręczenia pełnomocnikowi skarżących wyżej wymienionego postanowienia Wojewody Małopolskiego.
Rozpoznając powyższą skargę, Sąd I instancji stwierdził, iż wbrew podniesionym w niej zarzutom zaskarżone postanowienie nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia jego legalności. Zasadniczą, w ocenie Sądu, kwestią jest związanie Ministra Budownictwa przy ponownym rozpoznaniu sprawy oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w przytaczanym orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2007 r. Orzekający organ nie miał zatem możliwości dokonania jakiejkolwiek oceny co do właściwości i skuteczności doręczenia przez Prezydenta Miasta Krakowa kopi postanowienia z [...] września 2006 r. pełnomocnikowi skarżących jak również terminu doręczenia postanowienia pozostałym stronom postępowania w trybie art. 49 k.p.a. Związanie oceną prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 lipca 2007 r. nakładało na organ, zdaniem Sądu I instancji, obowiązek ponownego zbadania sprawy z uwzględnieniem wskazanych wytycznych.
W ocenie Sądu organ odwoławczy ponownie rozpoznający sprawę, prawidłowo ustalił, że przedmiotowe zażalenie złożone [...] października 2006 r. zostało wniesione po upływie siedmiodniowego terminu, wskazanego w art. 141 § 2 Kpa. Ponadto, Sąd I instancji uznał zarzuty dotyczące właściwości i skuteczności doręczenia pełnomocnikowi skarżących postanowienia Wojewody Małopolskiego za nie mające znaczenia dla rozpoznającego ponownie sprawę Ministra Budownictwa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. i M. G. domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:
- - prawa materialnego: art. 53 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003, Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 106 § 2 Kpa w zw. z art. 49 Kpa w zw. z art. 8 i 10 kpa przez ich nie uwzględnienie w toku kontroli legalności wydania postanowienia, przez organy administracji publicznej,
- - przepisów postępowania, które miało wpływ na treść wyroku, tj. art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia motywów zajętego w skarżonym orzeczeniu stanowiska odnośnie braku konieczności doręczenia stronom postępowania administracyjnego postanowienia Wojewody Małopolskiego, będącego przedmiotem niniejszej skargi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zakwestionowali ocenę stopnia przestrzegania zasad procedowania przez Wojewodę Małopolskiego dokonaną przez Sąd zaskarżonym wyrokiem. Wskazano również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się nawet w podstawowym zakresie do zarzutów podnoszonych przez skarżących uzasadniając to związaniem poprzednim wyrokiem Sądu w tej sprawie, a także nie zakwestionował licznych wad proceduralnych w zakresie wymogów formalnych postanowień wydawanych przez Wojewodę Małopolskiego, a następnie Ministra Budownictwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną.
Stosownie do przepisu art. 174 p.p.s.a, skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach, tj.: na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna, poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przepisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Autor skargi powinien wskazać na konkretne, naruszone przez Sąd I instancji zaskarżonym orzeczeniem przepisy prawa materialnego i procesowego. W odniesieniu do prawa materialnego winien wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdzić należy, iż jest on nieuzasadniony. Przepis ten jedynie wskazuje na określone elementy, które powinny znaleźć się w wyroku. Stosownie bowiem do powołanego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie a ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji. Dlatego też zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. można uznać za usprawiedliwiony jedynie w sytuacji, kiedy skarżący wykaże, że sąd nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści niniejszego przepisu, zastosowania przez organy administracji przepisów prawa materialnego czy przepisów prawa procesowego w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia lub też, gdy wadliwość uzasadnienia wyroku jest taka, że nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Żadna z powyższych okoliczności nie zachodzi w niniejszej sprawie.
W odniesieniu do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 2 k.p.a. w zw. z art. 49 k.p.a. w zw. z art. 8 i 10 k.p.a. również uznać je należy za bezzasadne. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż trybie art. 106 k.p.a. dochodzi do współdziałania dwóch rożnych organów administracji. Zgodnie z treścią art. 106 § 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę (art. 106 § 2 k.p.a.), natomiast organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie (art. 106 § 4 k.p.a.) w formie postanowienia, na które służy stronie zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.). Konsekwencją dopuszczalności zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 106 § 5 k.p.a. jest możliwość wniesienia na takie postanowienie skargi do sądu administracyjnego.
Oznacza to, że ewentualna weryfikacja postanowień, wydanych w trybie art. 106 § 5 k.p.a., możliwa jest wyłącznie w drodze zażalenia stron, a następnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zatem organ podejmujący rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej (w tzw. postępowaniu głównym) nie może sprawdzać czy weryfikować postanowień podejmowanych przez inne organy na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. (w tzw. postępowaniu uzgodnieniowym), w tym w zakresie doręczeń tych postanowień. Tym bardziej że brak zawiadomienia strony o zwróceniu się do innego organu o zajęcie stanowiska w sprawie i przede wszystkim brak doręczenia stronie postanowienia podjętego przez organ współdziałający w trybie art. 106 § 5 k.p.a., stanowić może podstawę, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostatecznym postanowieniem tego organu. Stanowisko to czyni zasadnym pogląd, iż wadliwość postępowania uzgodnieniowego prowadzonego przez organ współdziałający nie skutkuje wadliwością postępowania głównego, gdyż możliwe jest wzruszenie postanowienia wydanego w postępowaniu uzgodnieniowym w trybie wznowienia postępowania.
Dlatego też za prawidłowe należy uznać stanowisko Sądu I instancji, iż orzekający w sprawie Minister Budownictwa nie miał możliwości dokonania jakiejkolwiek oceny co do prawidłowości i skuteczności doręczenia przez Wojewodę Małopolskiego postanowienia z [...] września 2006 r. pełnomocnikowi skarżących, bowiem przy ponownym rozpoznaniu sprawy związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2007 r.
Odnosząc się z kolei do podniesionego przez skarżących zarzutu naruszenia art. 53 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazać należy, iż adresatem zarzutu naruszenia prawa zarówno materialnego jak i procesowego może być tylko Sąd I instancji, bowiem przedmiotem kontroli w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest zaskarżone orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Tymczasem z całościowej analizy skargi kasacyjnej wynika, że pełnomocnik zarzut ten kieruje wobec prawidłowości postępowania administracyjnego, dodatkowo w żaden sposób go nie uzasadniając. Brak wskazania, w jaki sposób Sąd I instancji naruszył ten przepis, uniemożliwia - w świetle zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wyrażonej w art. 183 § 1 p.p.s.a. - rozpoznanie merytoryczne tego zarzutu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.