Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 830/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę H. W. na uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 4 listopada 2003 r. Nr XXII/131/2003 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W dniu 4 listopada 2003 r. Rada Gminy Tarnowo Podgórne podjęła uchwałę Nr XXII/131/2003 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Obszaru Chronionego Krajobrazu i terenów przyległych dla Gminy Tarnowo Podgórne - część Ceradz Kościelny i Jankowice.
Skargę na powyższą uchwałę, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, złożyła H. W.. Skarżąca wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzuciła jej naruszenie:
- 1. art. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm. - zwanej dalej: "u.z.p.") w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
- 2. art. 7 u.z.p. w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z przepisem § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315),
- 3. art. 10 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 5, art. 10 ust. 1 pkt 6-7, 18 ust. 2 pkt 2, art. 18 ust. 2 pkt 2a, art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. e, art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a-b, art. 18 ust. 2 pkt 6, art. 18 ust. 2 pkt 8-9-10, art. 18 ust. 2 pkt 11, art. 27 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 1 u.z.p.
W odpowiedzi na skargę Gmina Tarnowo Podgórne wniosła o odrzucenie, względnie o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę H. W.. W ocenie Sądu niespornym jest, że skargę na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wniosła właścicielka działki nr [...], którą objęto ustaleniami zaskarżonego aktu. Biorąc pod uwagę, że postanowienia miejscowego planu określiły kształt prawa własności, blokując na przyszłość inne możliwości korzystania z nieruchomości, np. na cele budowlane wykraczające poza ustalenia przyjęte w miejscowym planie, Sąd uznał, iż skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały.
Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu Sąd pierwszej instancji wskazał, że biorąc pod uwagę treść przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dacie przyjęcia zaskarżonej uchwały, nie dopatrzył się uchybień proceduralnych z urzędu, które musiałby skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały.
Sąd wyjaśnił, że skoro na obszarze planu nie mamy do czynienia z granicą państwową czy strefą nadgraniczną nie było potrzeby, stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 4, uzgadniania projektu planu z Oddziałem Straży Granicznej.
Za bezzasadne uznano twierdzenie skarżącej dotyczące wadliwych ogłoszeń o przystąpieniu do sporządzania planu. Stosowne komunikaty zostały bowiem ogłoszone w piśmie Gminy Tarnowo Podgórne "Sąsiadka-Czytaj" i na tablicy ogłoszeń urzędu gminy, a zatem w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości (art. 18 ust. 2 pkt 1 u.z.p.).
Odnosząc się do kwestii naruszenia terminu 21 dni (według skarżącej musi to być 21 dni "roboczych" urzędu), który to termin jest określony w art. 18 ust. 2 pkt 6 u.z.p., Sąd wskazał, że z przytoczonego przepisu nie wynika jednoznacznie czy mają to być dni robocze czy kalendarzowe w związku z tym zarzut skarżącej jest bezzasadny. Strona znała treść projektu planu przy pierwszym jak i drugim jego wyłożeniu, co potwierdziła w skardze.
Zdaniem Sądu, nie naruszono także zaskarżoną uchwałą przepisu art.18 ust. 2 pkt 5 lit. a i lit. b ustawy o zagospodarowaniu w zakresie niepowiadomienia na piśmie o sporządzaniu planu właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu oraz właścicieli nieruchomości, od których może być pobrana opłata planistyczna. Pismem z dnia 4 maja 2001 r. takie powiadomienie nastąpiło i skarżąca w toku postępowania powoływała się właśnie na ten fakt.
Sąd zwrócił nadto uwagę, że tereny IICHMl i IIC12M1 znajdują się poza granicami przedmiotowego planu miejscowego, na co wyraźnie wskazuje rysunek planu. Przedmiotowy teren objęty został uchwałą Nr XXIX/173/2004 z dnia 16 marca 2004 r. Działki o nr: [...],[...],[...],[...],[...] nie znajdują się w granicach przedmiotowego planu, na co wskazuje brak treści i oznaczeń barwnych na tym terenie. Dla tego terenu obowiązuje uchwała Nr XII/74/99 z dnia 13 kwietnia 1999 r. W związku z powyższym zarzuty skargi dotyczące tych właśnie terenów uznano za bezpodstawne.
Podkreślono, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie został uchwalony w innym zakresie niż wskazuje na to uchwała intencyjna. Został jedynie, z uwagi na bardzo duży obszar opracowania, liczne protesty i zarzuty powodujące przedłużanie procedury, podzielony na części i uchwalany osobno dla poszczególnych części. Powyższa procedura jest zgodna z przepisami prawa i zaaprobowana w orzecznictwie sądów administracyjnych. W związku z tym zarzut, że zarząd gminy sporządził plan miejscowy dla obszaru mniejszego niż określony w uchwale intencyjnej nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż doszło do naruszenia art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przez niewskazanie terenów przeznaczonych pod realizację celów publicznych. Plan miejscowy wskazuje tereny przeznaczone na cele publiczne jak np. szkołę czy cmentarz. Nadto, infrastruktura techniczna tj. sieci wodociągowe, kanalizacyjne i inne, które wymienia skarżąca, choć zaliczone do inwestycji celu publicznego, o którym mówi ustawa o gospodarce nieruchomościami, nie wymagają wydzielenia osobnych terenów, a są realizowane w ramach terenów o innym przeznaczeniu. Stąd nie było potrzeby wskazywania linii rozgraniczających tych terenów na rysunku planu. W § 9, 10 i 11 określa się zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i nie przesądza o lokalizacji tej infrastruktury.
Wobec tego zapis planu, zdaniem Sądu, w żaden sposób nie uniemożliwia skarżącej dysponowania jej nieruchomością w sposób zgodny z przepisami prawa. Wskazano nadto, że art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. określa ustalenia, które należy zawrzeć w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w zależności od potrzeb. Takie brzmienie zapisu ustawowego jednoznacznie wskazuje na to, że nie chodzi o obligatoryjny katalog spraw, które muszą być objęte planem, lecz o wyliczenie przykładowe tych ustaleń, które należy rozważyć. Innymi słowy, dopiero konkretne potrzeby w odniesieniu do konkretnych ustaleń planu mogą rodzić celowość lub konieczność zamieszczenia ich w planie. W §13 m.p.z.p. określono maksymalną powierzchnię zabudowy poszczególnych terenów wskazanych pod zainwestowanie. Organ wyjaśnił, że nie widział potrzeby ustalania minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy. Zarzut skargi w tym zakresie pozostaje, więc bezzasadny.
Odwołując się treści przepisów art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. Nr 10, poz. 48 z późn. zm.), art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 z późn. zm.) Sąd wskazał, że zarzut przekroczenia kompetencji w zakresie uchwalania treści mpzp w §14 ust.3, § 24 ust. 4, §31 ust. 2, § 37 ust. 3 jest chybiony.
W kwestii zaś przekroczenia kompetencji określonych w art. 10 ustawy i art. 7 Konstytucji RP Sąd podniósł, że w § 3 pkt 4 m.p.z.p. powiedziane jest, iż celem planu jest podwyższenie procentu lesistości przez wykup przez Gminę terenów rolniczo mało produktywnych na cele realizacji pasów wiatrochronnych, co powinno być dostosowane do możliwości budżetowych Gminy. Jest to wyrażenie woli zamierzenia gminy co do wykupu nieruchomości wskazanych pod zalesienia, a nie nakładania obowiązków. Oczywistym jest, że właściciel nieruchomości może ją sprzedać wyłącznie z własnej woli dowolnemu nabywcy. W uznaniu Sądu koncepcja zalesiania koresponduje z Obszarem Chronionego Krajobrazu.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 stycznia 2014 r. wniosła H. W. podnosząc, że zaskarżonym orzeczeniem naruszono przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.). Powyższe dotyczy odpowiednio naruszenia wskazanych przepisów polegających na błędnej ich wykładni: art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. e, art. 18 ust. 2 pkt 2a, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 18 ust. 2 pkt 6, art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a i b, art. 27 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 3 w zw. z 10 ust. 1 pkt 5, art. 10 ust. 1 pkt 6, art. 10 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 Konstytucji RP, art. 18 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe.
W oparciu o tak przytoczone podstawy, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy Tarnowo Podgórne wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w szczególności zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Sąd ten, w odróżnieniu od Sądu pierwszej instancji, nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, który legł u podstaw zaskarżonego orzeczenia. Weryfikuje natomiast zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku wystąpienia przesłanek powodujących nieważność postępowania sądowoadministracyjnego określonych w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze. W niniejszej sprawie takie okoliczności nie zachodzą.
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Stosownie zaś do art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
Podkreślić należy, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym w związku z czym została obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175 § 1 – 3 P.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie musi być precyzyjne. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest sprecyzowanie zarzutów kasacyjnych, tj. wskazanie, które przepisy prawa materialnego i w jaki sposób zostały naruszone oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone i jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych.
Sąd kasacyjny nie powinien domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem skarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1426/11, z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 20/11, [w:] CBOSA).
Odnosząc powyższe wymagania do rozpoznawanej skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że nie spełnia ona wymogów wynikających z przywołanych przepisów P.p.s.a., w związku z czym merytoryczne ustosunkowanie się Naczelnego Sądu Administracyjnego do postawionych zarzutów było niemożliwe. Należy podkreślić, że precyzyjne opisanie aktu prawnego, którego przepisy, zdaniem kasatora, zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji odgrywa istotne znaczenie dla prawidłowej redakcji zarzutów skargi kasacyjnej. Właściwe powołanie aktu prawnego powinno zawierać oznaczenie jego tytułu, na który składają się: oznaczenie rodzaju aktu, data aktu i określenie jego przedmiotu. Z uwagi na liczne zmiany (nowelizacje) aktów prawnych niezbędne jest również wskazanie, jakiego brzmienia przepisu danego aktu prawnego dotyczy zarzut.
W niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 4 listopada 2003 r. Nr XXII/131/2003 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Obszaru Chronionego Krajobrazu i terenów przyległych dla Gminy Tarnowo Podgórne - część Ceradz Kościelny i Jankowice została podjęta na podstawie art. 26 i art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z poźn. zm.) w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717) i art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z poźn. zm) oraz art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 z późn. zm.). Na skutek wniesionej przez H. W. skargi, Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu prawa miejscowego m.in. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z poźn. zm.), które obowiązywały w dacie wydania uchwały.
Tymczasem strona skarżąca głównej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku upatruje w naruszeniu szeregu przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), które nie miały w niniejszej sprawie zastosowania. Skarżąca kasacyjnie zdaje się nie zauważać, że na mocy przepisu art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717) do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Pod pojęciem przepisów dotychczasowych, o których mowa w art. 85 ust. 2 ustawy, należy rozumieć przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.).
Skoro w obowiązującym stanie prawnym na dzień podjęcia uchwały przez Radę Gminy Tarnowo Podgórne, Sąd pierwszej instancji dokonując jej kontroli nie stosował i nie mógł stosować przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), to tym samym nie mógł dopuścić się ich naruszenia. Konstruowanie, zatem podstaw kasacyjnych w oparciu o wskazany akt prawny należało uznać za nieprawidłowe.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.