Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1084/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, oddalił skargę M. G. i R. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] lipca 2016 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M. G. i R. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie koszów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucili naruszenie:
- 1) art. 105 § 1 k.p.a., polegające na błędnej jego interpretacji a mianowicie uznaniu, że "mimo prawomocnej decyzji Starosty Powiatu G. z dnia [...] kwietnia 2012 nr [...] dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego oraz zezwolenie na użytkowanie budynków do momentu zrealizowania projektu, nie jest decyzją ostateczną, która powodowałaby umorzenie niniejszego postępowania jako bezprzedmiotowego",
- 2) art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., 85 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpoznaniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia kiedy faktycznie powstały obiekty posadowione na działce 296/2 obręb Pobierowo,
- 3) art. 86 k.p.a. przez zaniechanie przesłuchania skarżących celem szczegółowego wyjaśnienia,
- 4) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia, co skutkowało oddaleniem skargi,
- 5) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, iż stan faktyczny ustalony przez organ administracji publicznej był zgodny z rzeczywistością, co skutkowało oddaleniem skargi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że wspomnianym wyżej wyrokiem sąd oddalił ich skargę na decyzję w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego – zabudowy handlowo-gastronomicznej wybudowanej na nieruchomości przy ul. [...] w m. P., gm. R. na terenie działki oznaczonej nr ew. [...].
Skarżący kwestionują ustalenia Sądu w kwestii ustalenia czasu powstania obiektów budowlanych, a także podłączenia ich do sieci wodnokanalizacyjnej. W związku z tym konieczne jest przeprowadzenie dokładnego postępowania dowodowego.
Data powstania obiektów wskazuje na reżim prawny obowiązujący w chwili ich zbudowania oraz ewentualne normy prawne jakie w danym czasookresie obowiązywały. Możliwe jest, że uzyskanie pozwolenia nie było niezbędne w czasie gdy one powstały. W ocenie skarżącego obiekty te mogły powstać przed 1995 r. Nie jest zatem prawdziwe twierdzenie że skarżący nie kwestionują daty powstania obiektów. Wskazali na sprzeczność decyzji dwóch organów – nadzoru budowlanego oraz wydziału budownictwa. Zauważyli, że decyzja Starosty z dnia [...] kwietnia 2012 r. jest decyzją ostateczną - a więc obowiązującą. Zgodnie z jej treścią dotychczasowe obiekty mogą być użytkowane aż do zakończenia procesu budowlanego. Decyzja Starosty była wcześniejsza niż decyzja PINB w G. i zdaniem skarżących organ wydający rozstrzygniecie a również Sądy, powinny a wręcz muszą brać pod uwagę ww. decyzję.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwana "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze.
I tak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 3 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, iż stan faktyczny ustalony przez organ administracji publicznej był zgodny z rzeczywistością, co skutkowało oddaleniem skargi.
Art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia.
Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego.
W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego co czynią skarżący kasacyjnie. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny.
Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w tym zakresie.
Odnosząc się do redakcji zarzutów zawartych w punkcie 4) i 5) skargi kasacyjnej, skarżący błędnie wskazują na naruszenie przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 p.p.s.a. Ww. przepisy są przepisami ustrojowymi. Sąd administracyjny może je naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd rozpoznał skargę na decyzję ostateczną, oceniał ją pod kątem legalności, zastosował środek kontroli przewidziany w art. 151 p.p.s.a. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. przepisów ustrojowych.
Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą dwóch kwestii - prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy i oceny ostatecznej decyzji Starosty Powiatu G. z dnia [...] kwietnia 2012 nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku usługowego na działce nr [...] w P. gm. R., która przewiduje w punkcie 3 rozbiórkę obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania przed przystąpieniem do budowy.
Ma rację sąd I instancji, że organy nadzoru budowlanego należycie ustaliły stan faktyczny, dokonały trafnej oceny zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego i właściwie zastosowały przepisy prawa. Skarżący kasacyjnie nie kwestionują, że wszystkie wymienione w zaskarżonej decyzji obiekty budowlane stanowiące zabudowę handlowo-gastronomiczną przy ul. [...] w P. powstały bez pozwolenia na budowę. Ich zdaniem należało wyjaśnić kiedy te obiekty zostały wybudowane i w tym celu organ administracji winien przesłuchać właścicieli nieruchomości.
Zauważyć należy, że [...] września 2015 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w G. przeprowadzili kontrolę w sprawie zabudowy działki nr [...]. W trakcie przeprowadzonych oględzin pełnomocnik właścicieli nieruchomości – T. K. złożył wyjaśnienia, że przedmiotowy zespół zabudowy powstał w latach 2006 – 2012. Protokół kontroli nie był nigdy przez adresatów rozbiórki kwestionowany. M. G. i R. S. nie wskazali żadnych dowodów z których wynikałoby, że obiekty powstały w innym terminie. Należy wnioskować, że przesłuchanie skarżących nic by do sprawy nie wniosło gdyż nawet w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazują innej daty, a podają jedynie, że "obiekty te mogły powstać przed 1995 r.".
Odnośnie decyzji Starosty Powiatu G. z dnia [...] kwietnia 2012 nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku usługowego na działce nr [...] i sformułowań w niej zawartych odnoszących się do konieczności rozbiórki, znajdujących się na działce skarżących obiektów budowlanych – należy kategorycznie wskazać, że takie stwierdzenie nie może być poczytane jako legalizacja samowoli budowlanej. Ma rację sąd wojewódzki, że prawidłowa interpretacja punktu 3 wyżej wymienionej decyzji organu architektoniczno-budowlanego jest taka, iż rozbiórce przed rozpoczęciem prac budowlanych na działce skarżących podlegają te obiekty, które zostały wybudowane legalnie i nie są przewidziane do dalszego użytkowania. Z tych względów brak jest podstaw do przyjęcia, iż postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Decyzja o nakazie rozbiórki, stałaby się bezprzedmiotowa w przypadku dobrowolnego rozebrania przedmiotowych obiektów budowlanych przed wydaniem decyzji przez organ nadzoru budowlanego I lub II instancji.
Na zakończenie należy podnieść, że w niniejszej sprawie profesjonalny pełnomocnik w skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzuca naruszenie art. 105 § 1, 7, 77 § 1, 80, 85, 86 k.p.a. Wskazane przepisy kodeksu postępowania administracyjnego są adresowane do organów administracji, a nie do sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny ich nie stosował, a zatem nie mógł ich naruszyć. Niedostrzeżenie wadliwości procesowej w toku postępowania przed organami administracji należy kwestionować poprzez zarzut naruszenia przepisów procedury sądowoadministracyjnej uregulowanej w ustawie – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w powiązaniu z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.
Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.