Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007r., w oparciu o art. 97 §1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 80 ust. 3 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej: prawo budowlane) zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie budowy obiektu hotelowego przy ul. [...] w K.. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z [...] sierpnia 2006r. nałożył na inwestora [...] Sp. z o.o. m. in. obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, wraz z uzgodnieniem Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie. Z uwagi na niewykonanie przez inwestora nałożonego obowiązku, organ w celu zgromadzenia dokumentów niezbędnych do rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie zwrócił się do Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie o przekazanie informacji w sprawie stanowiska odnośnie uzgodnienia projektu zamiennego dla przedmiotowej inwestycji.
Uznając, że jest to zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki uznał, że występują okoliczności do zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2007r. uchylił postanowienie z [...] czerwca 2007r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że organ I instancji zawiesił postępowanie w wyniku nieprawidłowej oceny stanu prawnego. Postępowanie dotyczy robót wykonywanych w sposób opisany w art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego. Sposób doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem został określony w decyzji ostatecznej z dnia 22 sierpnia 2006r. opartej na art. 51 ust. 1 pkt 3. Wyznaczony tą decyzją termin na wykonanie przez inwestora obowiązku "sporządzenia i przedstawienia" zamiennego projektu budowlanego minął. Zgodnie z art. 51 ust. 5 prawa budowlanego w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
Organ I instancji naruszył wobec tego prawo, bowiem zawieszenie postępowania nastąpiło już po upływie terminu wyznaczonego decyzją z dnia 22 sierpnia 2006r., czyli w okresie gdy organ I instancji był związany treścią art. 51 ust. 5 prawa budowlanego.
Odnosząc się do art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ odwoławczy wskazał, że pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem postępowania a zagadnieniem wstępnym musi istnieć związek przyczynowy, tj. sytuacja, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w sprawie byłoby niemożliwe. W ocenie organu II instancji przepisy prawa budowlanego, w stanie ustalonym w niniejszej sprawie, nie uzależniają wydania rozstrzygnięcia od rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, dla organu I instancji. Nie zaistniała więc konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w znaczeniu wskazanym w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto organ wskazał, że strona nie zaskarżyła decyzji z dnia 22 sierpnia 2006r. Dlatego jej treść wiąże w chwili obecnej zarówno organ jak i stronę. Umorzenie postępowania w niniejszej sprawie nie jest możliwe, gdyż to postępowanie nie jest bezprzedmiotowe.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. zaskarżając je w części, w której organ przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji i odmówił umorzenia postępowania. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 105 k.p.a., poprzez nieuwzględnieniu wniosku strony o umorzenie postępowania oraz naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z art. 51 ust. 1 prawa budowlanego, poprzez zaniechanie stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji PINB w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2006 r., pomimo faktu, że została ona wydana z uchybieniem przewidzianego w art. 51 ust. 1 prawa budowlanego terminu, a więc z rażącym naruszeniem prawa.
Wobec powyższego wniesiono również o stwierdzenie na zasadzie art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) nieważności decyzji z dnia 22 sierpnia 2006 r., a ewentualnie o uchylenie tej decyzji. Uzasadniając powyższe wskazano, że zgodnie z art. 51 ust. 1 prawa budowlanego decyzja wydawana w trybie tego artykułu winna zostać wydana przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 prawa budowlanego. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że decyzja powinna być wydana przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, a nie przed upływem 2 miesięcy od dnia doręczenia tego postanowienia stronie. W niniejszej sprawie postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zapadło w dniu 19 czerwca 2006r., zatem decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 prawa budowlanego winna zostać wydana przed dniem 20 sierpnia 2006r.
Ponadto strona skarżąca wskazała, że wykonane w budynku przy ul. [...] w Krakowie roboty budowlane zostały zalegalizowane, co jest konsekwencją nie wydania przez organy nadzoru budowlanego decyzji określonej w art. 51 ust. 1 prawa budowlanego w terminie określonym w tym przepisie i co skutkuje niemożnością dalszego prowadzenia postępowania w stosunku do wykonanych robót budowlanych i prowadzi do ich legalizacji.
Skarżąca wskazała również na wadliwość toczącego się postępowania w aspekcie oceny przez organy nadzoru budowlanego "istotności" odstępstw od projektu budowlanego, które miały miejsce w toku prowadzonych prac budowlanych przy nieruchomości położonej w Krakowie przy ul. [...]. Żądała też stwierdzenia przez Sąd nieważności decyzji z dnia 22 sierpnia 2006r. ewentualnie jej uchylenia.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2006r. organ wskazał, że wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności jest przedmiotem odrębnego postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 19 marca 2008r. w sprawie sygn. akt II SA/Kr 1256/07 oddalił skargę na postanowienie Małopolskiego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr [...] z dnia [...] września 2007r. Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji uznał, że postanowienie to nie narusza prawa. Kontrola sądowoadministracyjna dotyczyła bowiem wpadkowego postępowania administracyjnego i sprowadzała się do zbadania, czy organy obu instancji w sposób prawidłowy wydały swoje rozstrzygnięcie w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Sąd uznał, że nie może badać prawidłowości prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie głównej i wydawanych tam rozstrzygnięć, a władny jest do zbadania tylko kwestii proceduralnych związanych z zawieszeniem postępowania. Stosownie do przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jest to obligatoryjna podstawa zawieszenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wskazano, że przez pojęcie zagadnienia wstępnego rozumie się takie sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowana jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego.
Sąd I instancji uznał, że uzyskanie opinii od Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie dotyczącej realizacji przedmiotowej inwestycji nie jest zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w przepisie art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. Opinia ta jest tylko przedstawieniem stanowiska i opinii, czy projekt zamienny dla tejże inwestycji może być zrealizowany przez inwestora, czy też nie. Ponadto opinia taka nie jest wiążąca dla organu administracji i podlega ona swobodnej ocenie dowodów jak każdy inny dowód w trybie art. 80 k.p.a. Nie dotyczy zatem kwestii prawnej, która ujawniła się w toku postępowania administracyjnego.
W związku z tym, zasadne okazało się stanowisko organu odwoławczego, że zajęcie stanowiska przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie nie jest zagadnieniem wstępnym dającym podstawę do obligatoryjnego zawieszenia postępowania.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze Sąd I instancji wskazał, że odnoszą się do postępowania prowadzonego w głównej sprawie dotyczącej budowy przedmiotowego obiektu hotelowego, zrealizowanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie dotyczą więc postępowania incydentalnego o zawieszenie postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które jest przedmiotem niniejszej sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...] sp. z o.o. w K., podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.
Zdaniem kasatora doszło do naruszenia przepisu art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez brak odniesienia się do zarzutów skargi dotyczących nieważności decyzji z dnia 22 sierpnia 2006r. Naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., art. 144 k.p.a. (względnie art. 105 § 1 k.p.a.), art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 50 ust. 4 prawa budowlanego i art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, autor skargi kasacyjnej upatruje w oddaleniu skargi w sytuacji gdy zachodziły podstawy do jej uwzględnienia.
Dalej podniesiono naruszenie art. 135 p.p.s.a. również poprzez jego niezastosowanie i niepodjęcie środków przewidzianych ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach niniejszej sprawy.
Naruszenie prawa materialnego polegało zdaniem kasatora na niewłaściwym zastosowaniu art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji bezzasadnie nie ustosunkował się do zarzutów skargi, wobec czego pominięto zagadnienie wadliwości decyzji z dnia [...] sierpnia 2006r. Orzeczenie to – jako inicjujące postępowanie w toku którego zapadły zaskarżone postanowienia organów nadzoru budowlanego – mieści się w granicach przedmiotowej sprawy administracyjnej. Podkreślono przy tym, że sprawa ujmowana być w znaczeniu materialnoprawnym, a nie jedynie procesowym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej powinny zostać powołane konkretne przepisy prawne, którym zdaniem skarżącego, uchybił sąd administracyjny rozpoznający sprawę w I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach tej skargi, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Sądu podstawami przytoczonymi w skardze kasacyjnej nakłada na stronę wnoszącą ten środek zaskarżenia obowiązek prawidłowego ich określenia poprzez precyzyjne powołanie konkretnych przepisów prawa. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, lub pozbawiona tych istotnych elementów uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności.
Skoro w niniejszej sprawie strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi sądu I instancji zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, czy stan faktyczny przyjęty przez sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo że nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za chybiony. Przepis ten określa obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku wydawanego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, wskazując, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ponadto jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Ocena pisemnych motywów zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że spełniają one wymogi określone w tym przepisie. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez skarżącego nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom formalnym. W uzasadnieniu pierwszoinstancyjnym sąd zarówno przedstawił stan sprawy, jak i stanowiska stron oraz zarzuty skargi, ponadto wyjaśnił podstawę rozstrzygnięcia i powołał argumenty przemawiające za uznaniem zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia go poprzedzającego, za zgodne z prawem.
Ponadto wskazano, że powodem nie ustosunkowania się do dalszych zarzutów skargi był fakt, że nie odnosiły się one do kontrolowanego postępowania wpadkowego dotyczącego zawieszenia postępowania administracyjnego.
Niezależnie od powyższego należy wskazać, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa wymogi formalne uzasadnienia, a naruszenie tego przepisu poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia nie musi jeszcze skutkować wzruszeniem rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną także w sytuacji, gdy mimo błędnego uzasadnienia zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. Zatem skuteczne powołanie się w zarzucie skargi kasacyjnej na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. wymaga wykazania, że wadliwość uzasadnienia przełożyła się na błędne rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie skarżący związku takiego nie wykazał, wobec czego zarzut uznać należało za nietrafny.
Co do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje na wadliwość tak skonstruowanego zarzutu polegającą na wskazaniu przepisu, który nie został zastosowany przez Sąd I instancji. Powołany art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. przewiduje, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszanie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie tego przepisu byłoby więc uzasadnione, gdyby mimo stwierdzenia przez Sąd w zaskarżonym wyroku naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy nie doszło do uchylenia zaskarżonej decyzji lub postanowienia (por. wyroki NSA z dnia 1 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 284/04, publ.: LEX nr 174019 i z dnia 3 listopada 2005 r. sygn. akt FSK 2525/04, pub.: LEX nr 187979).
Podobnie w przypadku zarzutu naruszenia art. 135 p.p.s.a., kastorowi umknęło, że przepis ten znajduje zastosowanie jedynie w przypadku uwzględnienia skargi – a wyrokiem pierwszoinstancyjnym w niniejszej sprawie skargę oddalono. Należy podkreślić, że obowiązek stosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa także w stosunku do innych aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, powstaje dopiero z chwilą uwzględnienia skargi (por. wyroki NSA z 28.07.2004r., sygn. akt OSK 678/04, publ.: Prok.i Pr.-wkł. 2005/1/40 i z 11.10. 2006r., sygn. akt I GSK 3177/05, publ.: LEX nr 276695). Dla uzupełnienia powyższych rozważań należy podnieść, że przepis art. 135 p.p.s.a. nie stanowi uprawnienia procesowego strony i nie może być podstawą żądania rozszerzenia kontroli sądowoadministracyjnej na inne jeszcze akty lub czynności (por. wyrok NSA z 01.10.2008r., sygn. akt II FSK 1726/07, publ.: LEX nr 446989).
Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznał wskazać, że pojęcie granic danej sprawy, było przedmiotem rozważań zarówno doktryny jak i judykatury już na gruncie obowiązującej poprzednio art. 29 ustawy o NSA. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie aktualny jest pogląd wyrażony w uchwale 7 sędziów NSA z 27 czerwca 2000r. (sygn. akt FPS 12/99, publ.: ONSA 2001/1/7) zgodnie z którym o postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy można będzie mówić wówczas, gdy przedmiotem tych postępowań będzie sprawa wykazująca tożsamość podmiotową i przedmiotową. Sytuacja taka występuje wówczas, gdy akty lub czynności dotyczą tych samych podmiotów oraz identycznego przedmiotu, stanu faktycznego i podstawy prawnej. Nie budzić wątpliwości Sądu, że zagadnienia związane z zasadnością zawieszenia postępowania administracyjnego w żaden sposób nie pokrywają się z przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego.
Mając na uwadze przywołane powyżej stanowisko, co do zasadności zarzutów kasacyjnych dotyczących przepisów nie zastosowanych przez Sąd I instancji, wskazać trzeba, że art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. również nie były podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia. Co więcej nawet przyjmując, że wskazana w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podstawa kasacyjna polegająca na niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawa materialnego, obejmuje swoją dyspozycją również niezastosowanie takiej normy, należy uznać że ani powołany przepis prawa budowlanego, ani Kodeksu postępowania administracyjnego nie mógł mieć zastosowania. Prawidłowo w uzasadnieniu orzeczenia pierwszoinstancyjnego uznano, że przedmiot i granice sprawy upoważniają jedynie do kontroli postępowania incydentalnego – dotyczącego zawieszenia postępowania głównego. Słusznie uznano, że możliwość wzruszania (aż do wniesienia skargi włącznie) postanowień wydanych w tym zakresie nie może skutkować podważeniem innego, ostatecznego orzeczenia zapadłego w odrębnym postępowaniu.
Z tych wszystkich względów, uznając że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji zgodnie z art. 184 p.p.s.a.