Uzasadnienie
Przedmiotem skarg kasacyjnych wniesionych przez [...] spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością spółkę komandytową w K. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 950/14, którym w sprawie ze skargi A. M. i J. M., uchylono decyzję skarżącego kasacyjnie organu z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] oraz poprzedzającą decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], wydane w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., Prezydent Miasta [...], na wniosek T. G. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo - usługowego o powierzchni sprzedaży do 900 m2, parkingu dla samochodów osobowych do 60 stanowisk, wewnętrznego układu drogowego, przebudowie zjazdu z ulicy [...], budowie zjazdu z ulicy [...], budowie totemu reklamowego i urządzeń budowlanych, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ulicy [...]/ [...], na działkach o numerach ewidencyjnych: [...], [...], fragmencie działki o numerze ewidencyjnym [...] i fragmencie działek drogowych o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], w obrębie [...]. Linię zabudowy wskazano na załączniku graficznym do decyzji. Powołując się na sporządzoną analizę urbanistyczną, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek budowlanych objętych wnioskiem ustalono od 0,20 do 0,23; szerokość elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu działki, czyli ulicy [...] - 25,2 m (+-20% tj. od 20,1 m do 30,2 m); wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - od 3,5 m do 6,2 m. W zakresie geometrii dachu ustalono kąt nachylenia połaci dachowych - od 5° do 20°, wysokość kalenicy - od 4,0 m do 7,5 m, układ połaci dachowych wskazano jako wielospadowy, zaś kierunek głównej kalenicy dachu - równoległy lub prostopadły do północnej granicy działki nr [...].
W decyzji określono warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego, zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, jak również wymagania w zakresie ochrony osób trzecich. Wskazano, że obsługa komunikacyjna inwestycji jest planowana z ulicy [...] (drogi powiatowej) przez projektowany zjazd i z ulicy [...] (drogi gminnej) przez istniejący zjazd do przebudowy. Prezydent Miasta [...] podał, że projekt decyzji o warunkach zabudowy został uzgodniony z właściwymi organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm. [obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.]), dalej powoływanej jako "u.p.z.p.". W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przy przyjętym do analizy minimalnym obszarze, który stanowi jedynie niewielki wycinek "[...]" i nie tworzy wyodrębnionej czytelnej jednostki urbanistyczno-architektonicznej, nie można jednoznacznie stwierdzić, czy została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa, określona w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., która nakłada obowiązek dostosowania nowej zabudowy do cech zabudowy już istniejącej na danym terenie z uwzględnieniem kontynuacji funkcji zabudowy.
Znaczną część minimalnego obszaru analizowanego stanowi park, który rozciąga się po wschodniej stronie ulicy [...] oraz działki o dużych powierzchniach, jeszcze niezabudowane (lub zabudowane w niewielkim stopniu, z dużymi odległościami między budynkami znajdującymi się na tych działkach), położone na południe od terenu objętego wnioskiem (od [...] nr [...] do ulicy [...]). Zachodnia strona, na północ od terenu objętego wnioskiem, stanowi niewielki fragment regularnego osiedla mieszkaniowego, które rozciąga się dalej wzdłuż ulicy [...]. Organ zwrócił uwagę, że teren objęty wnioskiem oddziela od siebie tereny charakteryzujące się dużą różnorodnością zabudowy, bowiem na północ od terenu objętego wnioskiem dominują niewielkie działki o dużej intensywności zabudowy, zaś na południe działki o dużych powierzchniach i małym zainwestowaniu. Wskazał na istotną różnicę w sposobie ukształtowania ładu przestrzennego wschodniej strony ulicy [...] w porównaniu ze stanem zagospodarowania strony zachodniej, na północ od terenu objętego wnioskiem.
Istniejąca zabudowa mieszkalna jednorodzinna z towarzyszącą zabudową gospodarczą i usługową, znajdująca się po stronie zachodniej, występuje wzdłuż ulicy [...],[...],[...],[...]. Obszar położony po drugiej stronie stanowi teren [...] Parku [...] i jest wolny od zabudowań. Organ I instancji uznał, iż ocenie pod względem spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa powinien podlegać fragment "[...]", ograniczony drogami publicznymi - ulicami [...] - [...] - [...]-[...], tworzący pewną spójność urbanistyczną, charakteryzujący się określonym układem urbanistycznym. Z uwagi na powyższe, organ rozszerzył obszar analizowany i wyznaczył granice tegoż obszaru pomiędzy ulicami [...] (z parkiem rozciągającym po wschodniej strony ulicy) - [...] - [...] - [...] - [...] - [...] - [...], który w jego ocenie w pełni uwzględnia cechy zwartej jednostki terenowej urbanistyczno - architektonicznej w tej części miasta i jednocześnie znajduje się w bliskości w stosunku do wnioskowanego terenu.
Tak wyznaczony obszar analizowany umożliwia zachowanie ładu przestrzennego w ramach wyodrębnionej zwartej jednostki urbanistycznej, jaką stanowi teren "[...]". Planowane zagospodarowanie terenu działek nr [...] i działek nr [...] oraz [...], stanowić ma przede wszystkim uzupełnienie licznej zabudowy zachodniego ciągu ulicy [...] oraz uzupełnienie wyraźnie wykształconej przestrzeni pomiędzy ulicami [...] – [...] – [...] – [...] - [...]. W wyniku przeprowadzonej analizy, zgodnej z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1588), dalej powoływanego jako "rozporządzenie", wykazano, że nieruchomości w obszarze analizy są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy.
Ponadto organ wskazał, że teren na którym planowana jest inwestycja ma dostęp do drogi publicznej. Uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Nie istnieje również konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Ponadto organ wskazał, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył J. G. oraz A. i J. M. Podnieśli, że wykraczanie poza minimalne granice obszaru analizowanego winno być dokonywane z dużą ostrożnością, gdyż wielkość przyjętego obszaru determinuje wyniki analizy urbanistycznej. Nie jest możliwe takie rozszerzanie granic, by tylko znaleźć działkę zabudowaną w sposób analogiczny do wnioskowanego. Zarzucili naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wskazane w tym przepisie przesłanki, co skutkowało ustaleniem warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, podczas gdy z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, iż nie zostały spełnione wszystkie przesłanki konieczne do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wskazali również na naruszenie § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p. polegające na przeprowadzeniu wadliwej, pobieżnej i nieodpowiadającej wymogom prawnym analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.
Odwołujący zarzucili naruszenie § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, tj. ustalenie tego wskaźnika z pominięciem faktu, iż dla lokalizacji o funkcji usługowej był on na niższym poziomie - w sytuacji, gdy przy ustalaniu szerokości elewacji frontowej, organ, w celu pominięcia średniego wskaźnika szerokości elewacji frontowej istniejącej na analizowanym obszarze, powołał się na wskaźnik istniejący dla lokalizacji usługowych. Wskazali na naruszenie § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe ustalenie szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu właścicieli i użytkowników działek sąsiadujących z jej terenem.
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej określenia w pkt II. 1.3 "szerokości elewacji frontowej" i określiło szerokość elewacji frontowej - od 18,0 m do 26,0 m. W pozostałej części utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przypomniał, że w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy wyznacza się obszar analizowany, o którym mowa w § 3 rozporządzenia, wskazując tym samym, które działki sąsiednie będą stanowić punkt odniesienia dla określenia sposobu zabudowy i zagospodarowania działki objętej wnioskiem i przeprowadza się na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p.
W ocenie organu odwoławczego poszerzenie obszaru analizowanego przez organ I instancji nie zmienia ustaleń możliwych do dokonania na podstawie danych z minimalnego obszaru analizowanego, co do sposobu zagospodarowania terenu wzdłuż ulicy [...], po obu stronach terenu inwestycji. W granicach odpowiadających trzykrotności frontu terenu inwestycji można doszukiwać się cech charakterystycznych dla przedmiotowego terenu. W minimalnych granicach obszaru analizowanego, wyznaczonych na mapie w skali 1:1000, zlokalizowanych jest 89 nieruchomości, w tym 10 niezabudowanych lub zabudowanych elementami infrastruktury technicznej. Organ wskazał, że inwestor we wniosku określił, iż przedmiotem realizacji ma być obiekt o funkcji handlowo-usługowej. W minimalnym obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa mieszkaniowo-usługowa (sklepy, centrum serwisowe, centrum ogrodnicze, przedszkole), a także zabudowa usługowo-produkcyjna.
Zatem należy przyjąć kontynuację funkcji i jej uzupełnienie. Określenie parametrów nowej zabudowy w decyzji ustalającej warunki zabudowy może przybrać postać konkretnej wielkości bądź też wskazania wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych), których inwestorowi nie wolno przekroczyć i w każdym przypadku takie ustalenie owych wskaźników musi mieć swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej. Organ I instancji uwzględnił tę zasadę i wszystkie parametry nowej zabudowy określił poprzez podanie wartości minimalnej i maksymalnej. Obowiązującą linię zabudowy wyznaczono zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia na przedłużeniu zabudowy na działce przy ulicy [...] oraz przedłużeniu zabudowy na działce przy ulicy [...] i [...].
Odnosząc się do wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, Kolegium podało, że w zaskarżonej decyzji organ I instancji wyznaczył ten wskaźnik przez określenie jego minimalnej i maksymalnej wielkości, tj. od 0,20 do 0,23. Średnia wartość w rozszerzonym obszarze analizowanym wyniosła 0,23. W wyniku ponownego obliczenia tej wartości w granicach minimalnego obszaru analizowanego ustalono, że wielkości występujące w obszarze analizowanym zawierają się w przedziale od 0,02 do 0,40, a średnia wielkość tegoż parametru wynosi 0,22. Stąd też organ II instancji stwierdził, że również dane z minimalnego obszaru analizowanego dają podstawę do wyznaczenia tego parametru w wielkości wskazanej w zaskarżonej decyzji. Wskaźnik 0,23 należy uznać za maksymalną dopuszczalną wielkość dla terenu inwestycji z uwagi na powierzchnię tego terenu, znacznie większą niż w przypadku większości nieruchomości występujących w obszarze analizowanym.
Jeśli chodzi o wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, to organ odwoławczy stwierdził, że w zaskarżonej decyzji wskaźnik ten wyznaczony został prawidłowo w przedziale od 3,5 m do 6,2 m, bowiem w granicach obszaru analizowanego występują budynki o wysokości elewacji frontowych od 3,5 m do 10,0 m, co odpowiada średniej - 6,63 m. Podobnie parametr geometrii dachu planowanego budynku został wyznaczony odpowiednio do geometrii dachów występujących również w minimalnym obszarze analizowanym. W zakresie szerokości elewacji frontowej Kolegium ustaliło, że szerokość elewacji frontowych w minimalnym obszarze analizy zawiera się w przedziale od 5,5 m do 26,0 m; średnio 11,73 m. Do analizy należy przyjąć jedynie nieruchomość przy ulicy [...], zabudowaną budynkiem usługowo - produkcyjnym, bowiem jedynie ona zlokalizowana jest w minimalnych granicach obszaru analizy. Ze względu na funkcję planowanego obiektu, organ stwierdził, że jego realizacja, przy konieczności dostosowania szerokości elewacji frontowej do średniej tego parametru w obszarze analizowanym, w istocie niweczyłaby opisany we wniosku zamiar inwestycyjny.
Ustawodawca w § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia dopuścił możliwość wyznaczenia tej szerokości w sposób inny niż odpowiadający średniej, o ile wynika to ze sporządzonej w sprawie analizy. Organ wskazał, że w minimalnym obszarze analizy występują 33 obiekty, których szerokość elewacji jest większa niż średnia z obszaru, w tym m.in. budynki o szerokości elewacji frontowej 26,0 m i 25 m. Parametr szerokości elewacji frontowej, ustalony w przedziale od 18,0 m do 26 m, zawiera się w przedziale wielkości tego parametru w obszarze analizowanym i tym samym pozostaje w zgodzie z treścią § 6 ust. 2 rozporządzenia. Zdaniem Kolegium, przedmiotowa inwestycja stanowi kontynuację funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu oraz spełnia pozostałe przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 u.p.z.p. Organ jest zobowiązany do wydania decyzji pozytywnej, jeśli zamierzenie inwestycyjne spełnia powyżej wskazane wymogi.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, A.M. i J. M. zarzucili naruszenie przez organ art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wskazane w tym przepisie przesłanki. Skarżący w szczególności wskazali na niewystępowanie na analizowanym terenie działki zabudowanej w sposób pozwalający na odniesienie gabarytów planowanej inwestycji do gabarytów obiektów o tej samej lub podobnej funkcji, zlokalizowanych w analizowanym obszarze. Ponadto podnieśli, że zaskarżona decyzja narusza § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, zwanego dalej "rozporządzeniem") w zw. z art. 61 ust.1 i 6 u.p.z.p. poprzez przeprowadzenie wadliwej, pobieżnej i nieodpowiadającej wymogom prawnym analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p.
Zarzucili naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 11, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności pominięcie w decyzji wyliczeń, które doprowadziły do ustalenia konkretnych parametrów planowanej zabudowy, niewskazanie przez organ konkretnych nieruchomości, które zostały objęte obszarem analizowanym, w oparciu o które dokonano ustaleń parametrów planowanej zabudowy i mylące określenie czy obiekt przy ul. [...] znajduje się w minimalnym obszarze. Poza tym wskazano na naruszenie § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe ustalenie szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji na poziomie dwukrotnie wyższym od średniego wskaźnika istniejącego dla analizowanego obszaru z powołaniem się na obiekty, których szerokość elewacji jest większa niż średnia ale bez ich wskazania.
Pismem z dnia 15 stycznia 2014 r. "[...]" sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K., na rzecz której przeniesiono zaskarżoną decyzję ustalającą warunki zabudowy, wniosła o oddalenie skargi. Podniosła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo wyznaczyło obszar analizowany i precyzyjnie go wskazało oraz prawidłowo ustaliło parametry planowanej zabudowy. Ulica [...] charakteryzuje się dużym natężeniem ruchu, a więc ruch związany z samochodami na parkingu marketu będzie niezauważalny w porównaniu z natężeniem i hałasem z ulicy [...]. Co więcej, obiekt, który ma zostać wybudowany, będzie także w znacznym stopniu tłumił odgłosy dochodzące z ulicy [...].
Dodatkowo inwestycja ma zostać wybudowana na obrzeżach osiedla, czyli dokładnie w miejscu, gdzie mają być realizowane funkcje uzupełniające do funkcji mieszkaniowej. Inwestycja planowana jest na działce, która ma przeznaczenie użytkowe i która nigdy nie była wykorzystywana w innym celu. Zaskarżona decyzja dokładnie wskazuje, gdzie inwestycja miałaby zostać zrealizowana. Decyzje o warunkach zabudowy są wydawane dla obszarów objętych wnioskiem i tylko czasami obszar ten pokrywa się z geodezyjnym podziałem, nie stoi to jednak na przeszkodzie, aby decyzje te były wydawane dla części działki, jeśli wniosek (oraz wydana na jego podstawie decyzja) precyzyjnie wskazuje obszar, którego dotyczy. Ustawodawca posługuje się stwierdzeniem "wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu", co oznacza, że dopuszcza możliwość wydania decyzji zarówno w odniesieniu do działki wydzielonej geodezyjnie jak i terenu niebędącego działką wydzieloną geodezyjnie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zaznaczył na wstępie, że w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 917/14, rozpoznawał analogiczną sprawę ze skargi A. M. i J. M. na decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo – usługowego (o powierzchni do 900 m2), parkingu dla samochodów osobowych (do 48 stanowisk), wewnętrznego układu drogowego, zjazdu z ulicy [...], totemu reklamowego i urządzeń budowlanych, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ulicy [...], na fragmencie działki nr ewid. [...] i fragmencie działki drogowej nr ewid. [...] w obrębie [...].
Sąd w pełni podzielił stanowisko zaprezentowane w motywach rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Łd 917/14. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy powołanej już uprzednio ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl których każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy powołanego także już wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku. Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p.
Przepis ten posługuje się określeniem "działki budowlanej", której definicja zawarta jest w art. 2 pkt 12 u.p.z.p., wskazującym, iż jest to nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Wobec tego ustalenie warunków zabudowy odnosić się winno do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie do tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana.
Zatem organ powinien ustalić parametry planowanej zabudowy w odniesieniu do całej działki, a nie tylko jej inwestowanego fragmentu, wskazanego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy jako teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym. W rozpatrywanej sprawie, we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, inwestor wskazał, że inwestycją objęte są działki o nr ewid. [...] i [...], fragment działki o nr ewid. [...], fragment działki drogowej o nr ewid. [...], fragment działki drogowej o nr ewid. [...]. Pismem z dnia 23 maja 2014 r. inwestor dodatkowo rozszerzył teren inwestycji o fragment działki drogowej o nr ewid. [...]. Z załącznika graficznego do analizy urbanistycznej wynika, że organ wyznaczył obszar analizowany wokół terenu inwestycji, nieobejmujący jednak całej działki nr ewid. [...], lecz jej fragment. W rezultacie, w odniesieniu do tej działki organy orzekające ustaliły poszczególne parametry nowej zabudowy, biorąc pod uwagę jedynie część tej działki, określoną przez inwestora na mapie stanowiącej załącznik do wniosku o ustalenie warunków zabudowy.
Już z prostego zestawienia powierzchni terenu inwestycji wynoszącej 5083 m2 i powierzchni całej działki nr ewid. [...], wynoszącej 1,7046 ha, wynika, że powierzchnia planowanego przedsięwzięcia obejmuje jedynie pewien jej wycinek. Oznaczony przez inwestora fragment nie stanowi działki wyodrębnionej ewidencyjnie. Wobec tego organ nieprawidłowo określił parametry zamierzenia inwestycyjnego, odnosząc je tylko do części tej działki. Zatem odnoszenie się do poszczególnych parametrów planowanej inwestycji jest w ocenie Sądu w tym momencie przedwczesne. Organy będą zobligowane ponownie wyznaczyć obszar analizowany, uwzględniając tereny całych wyodrębnionych geodezyjnie działek, na których przewiduje się realizację przedmiotowej inwestycji. Stąd zarzuty skargi odnoszące się do poszczególnych wskaźników nowej zabudowy nie mogą być na obecnym etapie kontrolowane.
Odnosząc się do natomiast do pozostałych zarzutów skargi, Sąd wyjaśnił, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa, która ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Stwierdzona w obszarze analizowanym zabudowa, co do zasady pozwala na realizację planowanej inwestycji, polegającej na wzniesieniu obiektu handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Odmowa ustalenia warunków zabudowy może nastąpić jedynie w przypadku, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu. Pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy pojmować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora.
Jedną z zasad planowania przestrzennego jest zasada wolności zagospodarowania terenu, mówiąca, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Tym samym planowanie przestrzeni nie może zmierzać do ograniczenia realizacji nowych zamierzeń budowlanych, a działania organów w tym zakresie winny zmierzać jedynie do zachowania ładu przestrzennego. Z ustaleń analizy urbanistycznej wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowo-usługowa, tj. sklepy, centrum serwisowe, centrum ogrodnicze, przedszkole oraz zabudowa usługowo-produkcyjna.
We wniosku inwestor określił, że przedmiotem zamierzenia jest obiekt o funkcji handlowo-usługowej wraz z infrastrukturą techniczną. Zatem stwierdzić należy, że nowa zabudowa mieści się granicach zastanego sposobu zagospodarowania terenu, powtarza bowiem jeden z istniejących sposobów jego zagospodarowania, choć nie dominujący. Niewątpliwe funkcja usługowa na przedmiotowym terenie stanowi uzupełnienie funkcji mieszkaniowej, pozwalając użytkownikom zabudowy mieszkaniowej na korzystanie z obiektów handlu i usług w bliskim sąsiedztwie. Jej występowanie stanowi udogodnienie dla mieszkańców okolicznych osiedli, a w rezultacie istotny element prawidłowego funkcjonowania tych osiedli.
Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej, iż organ nie wskazał w decyzji konkretnych numerów działek przyjętych do analizy, Sąd podkreślił, że organ w treści decyzji nie ma obowiązku wymieniać numerów ewidencyjnych poszczególnych działek, gdyż przede wszystkim służy temu mapa z wyrysowanym obszarem analizowanym, stanowiącym załącznik do analizy urbanistycznej oraz do wydanej na jej podstawie decyzji ustalającej warunki zabudowy. W niniejszej sprawie, oprócz wskazanej mapy, wyszczególnienie numerów ewidencyjnych działek, przyjętych do porównania w obszarze analizowanym, zawiera dodatkowo załącznik do analizy urbanistycznej – zestawienie parametrów.
W skardze kasacyjnej [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej w K. zarzucono na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej P.p.s.a., że na skutek błędnej wykładni art. 2 pkt 12, art. 59 ust. 1 u.p.z.p. przyjęto w zaskarżonym wyroku, że termin "działka budowlana" oznacza wyłącznie działkę wyodrębnioną geodezyjnie a decyzja o warunkach zabudowy może być wydana jedynie w stosunku do tak wyodrębnionej działki oraz naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia przez przyjęcie, że obszar analizowany należy wyznaczyć w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki geodezyjnej nawet w sytuacji, gdy wniosek o warunki zabudowy dotyczył jedynie części takiej działki.
W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego od skarżących.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnie oparł się na wyroku NSA z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1826/06, który zapadł w odmiennym stanie faktycznym i dotyczył inwestycji, która nie została umiejscowiona na konkretnej części dużej działki gruntu. Natomiast w rozpoznawanej sprawie planowany obiekt został ściśle wskazany w oznaczonej części działki i nie można mieć wątpliwości jaki fragment działki zostanie pod jego budowę wykorzystany. W praktyce wydawane są w takich wypadkach decyzje tylko dla podlegającej wykorzystaniu części działki. Posłużenie się wykładnią gramatyczną przepisu art. 2 pkt 12 u.p.z.p. sprowadzało się do wykluczenia możliwości zabudowy działki budowlanej, której granice nie pokrywają się z granicami działki ewidencyjnej, chociaż w orzecznictwie dopuszcza się możliwość wymiaru opłaty planistycznej dla niewydzielonej geodezyjnie części nieruchomości czy też konieczność traktowania działki gruntu jako działki rolnej, bez względu na to czy została ona geodezyjnie wydzielona.
W skardze kasacyjnej organu, na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzucono naruszenie:
- - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) na skutek dowolnej oceny stanu prawnego i materiału dowodowego;
- - art. 2 pkt 12 u.p.z.p., przez błędną jego wykładnię i bezpodstawne utożsamienie pojęć "działki budowlanej", "terenu inwestycji" i "terenu objętego wnioskiem", które nie może być też tożsame z pojęciem działki ewidencyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.);
- - art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., przez nieuwzględnienie związania organu administracji treścią wniosku inwestora, który określił granice terenu inwestycji, co nie pozwala na dowolną modyfikację tego wniosku;
- - art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., na skutek nieuwzględnienia tego, że to decyzja lokalizacyjna określa linie rozgraniczające teren inwestycji, który może obejmować także część działki ewidencyjnej;
- - § 3 ust. 1, 4, 5, 6, 7, 8 rozporządzenia na skutek utożsamienia terenu objętego wnioskiem z działką ewidencyjną, bezpodstawnego zakwestionowania linii zabudowy, wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, określenia górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu i określenia szerokości elewacji od strony frontu działki.
Na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie:
- - art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a., na skutek przyjęcia, że doszło do naruszenia prawa materialnego;
- - art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a., na skutek niepełnego przedstawienia stanu sprawy i specyfiki planowanej inwestycji, niespójność uzasadnienia w zakresie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania w zakresie ustalenia parametrów wymaganych przepisami prawa;
- - art. 152 P.p.s.a. na skutek postanowienia o niewykonalności decyzji, pomimo, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ze swej istoty nie podlega wykonaniu;
- - art. 135 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., na skutek nierozpoznania całości sprawy.
W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej podniesiono, że nie było podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji z powodu nieobjęcia nią całej działki ewidencyjnej, na której zlokalizowano inwestycję. Norma zawarta w art. 2 pkt 12 u.p.z.p. zawiera własną legalną definicję działki budowlanej i nie zachodzi potrzeba sięgania do definicji zawartej w Prawie geodezyjnym i kartograficznym oraz przepisach wykonawczych do tej ustawy a także w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Ponadto u.p.z.p. nie zawsze posługuje się pojęciem działki budowlanej, przykładowo w art. 52 ust. 2 mowa jest o "terenie objętym wnioskiem", w art. 54 pkt 3 o "terenie inwestycji", w art. 63 ust. 1 i 4 i w rozporządzeniu o "terenie". Zwrócono uwagę na to, że w piśmiennictwie wyrażano pogląd, iż nie ma najmniejszych przeszkód do ustalania warunków zabudowy jedynie dla części działki ewidencyjnej.
Ponadto, lokalizacja inwestycji celu publicznego, zgodnie z art. 52 ust. 1 u.p.z.p., następuje na wniosek inwestora, który powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem. Wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania zawartego we wniosku. Podobnie norma zawarta w art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stanowi o tym, że to decyzja o warunkach zabudowy określa linie rozgraniczające teren inwestycji, który może obejmować również część działki budowlanej. Błędny – w ocenie autora skargi kasacyjnej – jest też pogląd o naruszeniu szeregu przepisów rozporządzenia, wskazujących sposób określenia parametrów przyszłej zabudowy. Ustalenia te wynikają wyłącznie z analizy urbanistycznej a kwestia czy dotyczą one działki ewidencyjnej, czy działki budowlanej nie ma znaczenia. Z uwagi na powyższe, zalecenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku są błędne, całość uzasadnienia nie odnosi się do treści żądania strony oraz pomija poglądy orzecznictwa w tej kwestii, a ponadto Sąd uchylił się od rozpoznania meritum sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania przed Sądem I instancji, a zatem należało dokonać kontroli zaskarżonego wyroku jedynie pod kątem zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Zasadniczym problemem jaki zaistniał w sprawie, w kontekście zarzutów obu skarg kasacyjnych, jest prawidłowość stanowiska Sądu I instancji, który zakwestionował wyznaczenie obszaru analizowanego, na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia, w odniesieniu do fragmentu działki nr [...], który z woli inwestora stanowił będzie teren przyszłej zabudowy. W ocenie Sądu Wojewódzkiego obszar analizowany należało wyznaczyć w odniesieniu do całej działki geodezyjnej [...], a kluczowe dla przyjętej argumentacji było posłużenie się w § 3 ust. 1 rozporządzenia pojęciem działki budowlanej, zdefiniowanym w art. 2 pkt 12 u.p.z.p., przez którą rozumieć należało całą działkę geodezyjną, a nie tylko tę jej część, na której zlokalizowana ma być przyszła inwestycja.
Argumentacja ta jest wadliwa. Przede wszystkim, czego nie dostrzegł Sąd I instancji, ustawodawca w art. 2 pkt 12 zdefiniował pojęcie działki budowlanej jako "nieruchomość gruntową lub działkę gruntu (...)" i w żadnym stopniu nie odniósł i nie zrównał tego określenia z definicją "działki wydzielonej i oznaczonej geodezyjnie". Przepisy u.p.z.p. nie określają bliżej znaczenia użytego w tej definicji sformułowania "nieruchomość gruntowa" i nie jest tu w pełni przydatna - ze względu na umiejscowienie w odrębnym akcie prawnym, nie odnoszącym się do specyfiki procesu budowlanego - definicja wynikająca z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 1774 ze zm.), wedle której nieruchomość gruntowa to "grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności". Podobnie określa się nieruchomość gruntową w przepisach Kodeksu cywilnego (art. 46). Przepisy u.p.z.p. nie zawierają też bliższego określenia "działki gruntu", co oznacza, że i tego oznaczenia nie można ograniczać do "działki geodezyjnej".
W takich warunkach dla właściwego odczytania normy zawartej w § 3 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 12 u.p.z.p. należało posłużyć się wykładnią systemową i funkcjonalną, których subsydiarność polega na tym, że służą one usuwaniu wątpliwości, które pozostają po zastosowaniu wykładni językowej, w sytuacji kiedy językowe dyrektywy interpretacyjne nie pozwalają z badanego tekstu prawnego wyinterpretować praktycznie jednoznacznej normy postępowania. Można wówczas odwołać się do tzw. założenia racjonalności prawodawcy i kierować się funkcjonalnymi regułami interpretacyjnymi, według których spośród dopuszczalnych językowo znaczeń danego zespołu przepisów należy przyjąć takie znaczenie, przy którym wyinterpretowana norma prawna miałaby najlepsze uzasadnienie aksjologiczne (zob. L. Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz", wyd. "Dom organizatora", Toruń 2002, str. 204 -205).
Z woli ustawodawcy, w art. art.
6. ust. 2 pkt 1u.p.z.p. "Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich".
Przepis ten nawiązuje do przepisów Konstytucji RP, które stanowią, że każdy ma prawo do własności i innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia (art. 64 ust. 1), stwierdzając przy tym, że prawa te podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej (art. 64 ust. 2). Art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. ma wobec tego chronić interes podmiotów mających tytuł prawny do terenu objętego planem miejscowym albo którego dotyczą ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Najszerszym i najpełniejszym tytułem prawnym do terenu jest prawo własności. Z mocy tego przepisu zatem ustalono, że nie można odmówić właścicielowi nieruchomości prawa do jej zagospodarowania, odpowiadającego jego zamierzeniom co do sposobu wykorzystania nieruchomości, gdy przewidywane użycie nieruchomości jest zgodne z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w braku planu - w wymaganej decyzji o warunkach zabudowy. Odmowa może nastąpić jedynie wtedy, gdy zamierzone wykorzystanie terenu spowoduje naruszenie chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich.
Powyższa gwarancja prawa zagospodarowania terenu stanowiącego własność inwestora, w powiązaniu z art. 2 pkt 12 u.p.z.p., pozwala na odczytanie pojęcia "działki budowlanej" jako terenu inwestycji, która może być zlokalizowana nie tylko na jednej konkretnej działce wydzielonej geodezyjnie, ale obejmować może także kilka takich działek lub - tak jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie - część pojedynczej działki. Wszelkie narzucanie inwestorowi konieczności objęcia terenem inwestycji obszaru większego niż rzeczywiście konieczny i wskazywany we wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej, stanowiłoby zaprzeczenie zasady swobody w wyborze sposobu zagospodarowania gruntu stanowiącego jego własność. To inwestor decyduje o wyborze wielkości i rodzaju zabudowy, natomiast rzeczą organów administracyjnych jest ocena tego zamierzenia z punktu widzenia określonych w u.p.z.p. norm prawa materialnego.
Poglądy zbliżone dominują w orzecznictwie. M. in. w wyroku z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 113/13 (zam. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "Brak jest (...) podstaw do przyjęcia, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może dotyczyć tylko całej działki ewidencyjnej. Wskazać należy, że w art. 61 ust. 7 pkt 2 wymienionej wyżej ustawy zawarte zostało upoważnienie dla ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej do określenia w drodze rozporządzenia wymagań dotyczących ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Ustawodawca odróżnia więc te dwa pojęcia. Działka, to wydzielona ewidencyjnie część powierzchni ziemskiej. Teren, jest pojęciem bardziej ogólnym niż działka.
Słownikowe znaczenie tego pojęcia, to "miejsce występowania, zasięgu, odbywania się czegoś, obszar, okolica" (Uniwersalny słownik języka polskiego pod redakcją prof. Stanisława Dubisza. Tom 4, wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003, str. 54). Terenem może więc być cała działka, kilka działek oraz część działki lub działek". Z kolei w wyroku z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt II OSK 101/15 (zam. w CBOSA) trafnie zauważono, że "W decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest bliższe określenie miejsca lokalizacji inwestycji na nieruchomości, które to określenie będzie wiążące dla organu administracji wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do decyzji o warunkach zabudowy odpowiednie zastosowanie ma art. 54 tejże ustawy. Do decyzji o warunkach zabudowy zastosowanie mieć będzie więc także punkt trzeci tego artykułu.
Oznacza to, że w decyzji o warunkach zabudowy należy określić linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Zazwyczaj są to granice działki ewidencyjnej, ale nic nie stoi na przeszkodzie, by za pomocą linii rozgraniczeniowych inwestycji wskazać konkretną część działki, na której może być realizowana inwestycja."
Podobne poglądy wyrażono w wyrokach NSA z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 491/14, z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2119/13, czy WSA w Łodzi z dnia 5 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 709/13 (wszystkie zam. w CBOSA).
Odmienne poglądy wyrażane były z reguły w przypadkach, gdy inwestor w celu m. in. w celu uniknięcia konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dzieli zwarty obszar inwestycji na mniejsze wycinki gruntu. Taka sytuacja miała miejsce w przywołanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sprawie, zakończonej wydaniem wyroku z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1826/06. Powoduje to, że wywód zawarty w tym wyroku nie może stanowić oparcia dla wyroku wydawanego przez Sąd I instancji w zupełnie odmiennym stanie faktycznym. W świetle powyższego zarzuty kasacyjne [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej w K. w całości, a Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w pkt 1 lit. a – f są w pełni usprawiedliwione.
Konsekwencją wskazanych wyżej naruszeń prawa materialnego i procesowego była konieczność uznania za usprawiedliwiony podniesiony przez SKO zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a.
Trafne są także zarzuty Kolegium co do naruszenia art. 141 § 4 i 135 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz w następstwie powyższego art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie wskazał jaki wpływ miało wskazywane naruszenie prawa materialnego na wynik sprawy, a na skutek wadliwej wykładni § 3 ust. 1 rozporządzenia zaniechał merytorycznej analizy zaskarżonej decyzji w zakresie przyjętych w niej parametrów planowanej zabudowy oraz nie odniósł się do zarzutów skargi dotyczących tych parametrów.
W takim stanie rzeczy przedwczesne były podniesione przez Kolegium zarzuty naruszenia przepisów § 4 – 8 rozporządzenia, gdyż – na skutek poniechania kontroli zaskarżonej decyzji – Sąd I instancji nie wypowiedział się w tej mierze.
Nie jest natomiast usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 152 P.p.s.a., gdyż w dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przepis ten obowiązywał w wersji nakazującej, razie uwzględnienia skargi, określenie w wyroku, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Pozytywna dla inwestora decyzja lokalizacyjna - wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej – mogła stanowić podstawę do ubiegania się o pozwolenie budowlane, a zatem w tym znaczeniu nadawała się do wykonania i tym samym, w razie uwzględnienia skargi przez Sąd, art. 152 P.p.s.a. miał pełne zastosowanie.
W tym stanie rzeczy skargi kasacyjne, jako oparte na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 185 § 1 P.p.s.a., należało uwzględnić i orzec jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji, uwzględniając powyższe uwagi dotyczące wykładni przepisów prawa materialnego, rozpozna skargę A. i J. M. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.