Uzasadnienie
Jak wskazał Sąd w uzasadnieniu wyroku, przedmiotem skargi J. G. jest postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w województwie podkarpackim z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. J. G. podaniem, nadanym w dniu 20.08.2003 r. skierowanym do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie wystąpił o "wnikliwe zbadanie" orzeczenia, jakie odnośnie jego stopnia niepełnosprawności wydał Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] w dniu [...] Nr [...]. Wnoszący kwestionował ustalony stopień niepełnosprawności jako lekki, wywodząc, iż odczuwa zaniki pamięci, ma napady padaczkowe i winien ciągle być pod nadzorem osoby trzeciej, a nie jest zdolny do samodzielnej egzystencji. J. G. wskazywał na następstwa pourazowe złamania podudzia w 1995 r. oraz chorobę wrzodową. W podaniu wskazał także, że od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności miał prawo odwołać się w terminie 14 dni, ale tego nie zrobił w związku z aresztowaniem i załamaniem psychicznym, a także "oskarżeniem przez sąd, za coś, co nie zrobił".
Podanie to przekazano wg właściwości, z racji osadzenia J. G. w Zakładzie Karnym w [...] k/[...], do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w województwie podkarpackim. Organ ten wezwał wnioskodawcę pismem z dnia 22.09.2003 r. do wskazania konkretnej przyczyny opóźnienia oraz daty ustąpienia tych okoliczności. J. G. w wyznaczonym terminie skierował pismo w którym powtórzył, iż złożenie odwołania w terminie nie było przez niego zawinione, a to z powodu jego aresztowania, w jego przekonaniu niesłusznego aresztowania, a w konsekwencji rozbicia rodziny. J. G. akcentował, iż był często przenoszony między różnymi zakładami karnymi, a to stanowić miało utrudnienie w sporządzeniu i nadaniu w terminie odwołania. Wnoszący podawał, że miał myśli samobójcze, a w efekcie jego stan psychiczny uniemożliwiał mu wniesienie odwołania z zachowaniem terminu odwoławczego. Podtrzymał także swe zarzuty wobec orzeczenia o niepełnosprawności eksponując odczuwane dolegliwości.
Element częstych transportów między jednostkami penitencjarnymi jako przyczynę braku dotrzymania terminu do zaskarżenia orzeczenia zespołu powiatowego J. G. ponowił w piśmie z dnia 16.10.2003 r. Organ ustalił w oparciu o dane administracji penitencjarnej, iż skarżący przebywał od 21.02.2002 r. do 23.05.2003 r. w Zakładzie Karnym w [...], od 23.05.2003 r. do 25.07.2003 r. w Zakładzie Karnym w [...], zaś od 25.07.2003 r. w Zakładzie Karnym w [...].
Opisanym na wstępie postanowieniem Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w województwie podkarpackim, powołując się na dyspozycję art. 6 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 27.08.1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 123, poz.776 ze zm.) oraz art. 58 i 59 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwany dalej k.p.a.) odmówił J. G. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, iż orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] zostało doręczone skarżącemu w dniu 19.03.2003 r., zaś prośbę o przywrócenie terminu wniesiono w pięć miesięcy później, bo w dniu 22.09.2003 r. Termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 2.04.2003 r., w czasie gdy J. G. przebywał w Zakładzie Karnym w [...], a zdaniem organu wnoszący podanie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie dołożył należytej staranności w dbaniu o swoje interesy.
Motywy opóźnienia w skorzystaniu ze środków zaskarżenia nie zostały uznane za wiarygodne, albowiem pierwszy transport do innej jednostki penitencjarnej miał mieć miejsce po upływie terminu do wniesienia odwołania. Fakt załamania nerwowego i niewinnego w ocenie wnoszącego skazania, nie zostały także uwzględnione jako okoliczności uzasadniające przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem organu J. G. dopuścił się niedbalstwa w uchybieniu terminu, a to po myśli art. 58 § 1 k.p.a. uniemożliwia przywrócenie terminu.
Skargę na powyższe postanowienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego –Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie, błędnie określaną jako "zażalenie", skierował J. G. Skarżący negatywnie ocenia stanowisko organu, wywodząc, iż nie ma organ wiedzy na temat stanu psychicznego, w jakim skarżący się znajdował wobec faktu pozbawienia go wolności i niewinnego skazania. Powołując się na presję urzędu prokuratorskiego oraz innych osób tymczasowo aresztowanych, J. G. wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, aby bezspornie orzec o jego stopniu niepełnosprawności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę uznał, iż skarga nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.
Jak wskazał Sąd postanowienie w przedmiocie przywrócenia terminu wydawane jest na podstawie art. 58 k.p.a. W myśl art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, a jednocześnie należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (por. art. 58 § 2 k.p.a.). O przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej (art. 59 § 1 zd. l k.p.a.). Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w województwie podkarpackim był właściwy do rozpatrzenia prośby skarżącego, a to z tego powodu, że właściwość miejscową zespołów orzekających o niepełnosprawności w odniesieniu do osób przebywających w zakładach karnych w art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 27.08.1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych ustawodawca nakazał przyjmować wg miejsca pobytu tych osób. Bezspornym jest więc, że organ, który wydał zaskarżone postanowienie był właściwy miejscowo, z uwagi na pobyt skarżącego w Zakładzie Karnym w [...].
Aby przywrócić termin należy więc spełnić łącznie kilka przesłanek: należy wnieść prośbę o przywrócenie terminu, prośbę tę należy wnieść w nieprzekraczalnym terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia, prośba musi zawierać uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu u wnoszącego prośbę oraz należy dopełnić czynności, dla której termin był ustanowiony. Dwie pierwsze przesłanki niewątpliwie skarżący spełnił wnosząc prośbę o przywrócenie terminu oraz odwołując się od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności. Podzielić jednak należy, co do zasady, że J. G. nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu.
Skarżący ten brak winy upatrywał w fakcie aresztowania, swego załamania psychicznego, wreszcie eksponował częste przeniesienia do innych zakładów penitencjarnych. W art. 58 § 1 k.p.a. mowa jest o uprawdopodobnieniu, a więc o pewnym uwiarygodnieniu istnienia pewnych faktów. Ocena tej metody dowodzenia należy jednak do organu administracji publicznej, a do sądu musi należeć z kolei ocena, czy osąd organu w tym zakresie nie nosi znamion dowolności. Takiej cechy zaskarżonemu postanowieniu przypisać nie można. Skarżący, jak wynika z informacji administracji penitencjarnej w okresie od 21.02.2002 r. do 23.05.2003 r. przebywał w Zakładzie Karnym w [...]. Fakt utraty wolności nastąpił więc zanim skarżący zwrócił się do organu I instancji o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Załamanie psychiczne, jakiego miał skarżący doznać nie przeszkodziło J. G. wystąpić z wnioskiem w dniu 25.07.2002 r. (jak wynika z akt administracyjnych) skierowanym do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w [...].
Skoro więc aresztowanie nie stało na przeszkodzie wnioskowaniu o zbadanie stopnia niepełnosprawności i uruchomienia postępowania przed organem I instancji, to nie można zaakceptować tezy, że była to nagła przyczyna która z kolei uniemożliwiła skorzystanie ze środków zaskarżenia orzeczenia wydanego przez powiatowy zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności. Trudno zaakceptować także wyjaśnienia skarżącego, iż przeszkodą do wniesienia odwołania miały być przeniesienia do innego zakładu karnego, skoro pierwsze takie przeniesienie nastąpiło już po upływie terminu do wniesienia odwołania. Odmowa przywrócenia terminu ma także uzasadnienie w tym, czego z kolei nie rozważył organ orzekający w sprawie, że skarżący nie podał, mimo wezwania, kiedy to ustąpiła przyczyna uchybienia, tak by można przyjąć, iż wniosek o przywrócenie terminu wpłynął z zachowaniem terminu siedmiodniowego, od dnia ustania przyczyny uchybienia.
Jest to o tyle istotne, że nie podlega przywróceniu termin do złożenia prośby, o jakiej mowa w art. 58 § 1 k.p.a. Tak więc nie zachodziły wszystkie niezbędne przesłanki, od których uzależnione było przywrócenie terminu do złożenia odwołania.
Na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J. G. złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Pełnomocnik skarżącego zarzucił wyrokowi naruszenie prawa procesowego przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) i uznanie, iż wyjaśnienia skarżącego są niewiarygodne i nie uprawdopodobniają braku winy w uchybieniu terminu.
Zdaniem pełnomocnika skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie czyniąc ustalenia faktyczne w niniejszej sprawie pominął aspekt słusznego interesu obywateli.
Z pism kierowanych zarówno do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, jak również wyjaśnień składanych pisemnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wynika, że przyczyną uchybienia terminu do wniesienia odwołania był stres związany z tymczasowym aresztowaniem, jak również ciągłe zmiany miejsca osadzenia. Art. 7 k.p.a. powinien być interpretowany rozszerzająco tak, aby każdy obywatel miał prawo do bezpośredniego i rzetelnego rozpatrzenia swojej sprawy. Jest to zagwarantowane między innymi wyżej powołanym przepisem. Tak formalistyczne podejście do uchybienia terminu do wniesienia odwołania zarówno przez Komisję Odwoławczą, jak też Wojewódzki Sąd Administracyjny, powoduje, że niniejsza skarga jest zasadna.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Przewodniczący Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Podkarpackim wnosząc o oddalenie tej skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Dokonując oceny zasadności wniesionej przez J. G. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 24 maja 2005 r., o którym wyżej mowa Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki normatywne określone zostały w § 2 art. 183. Odmiennie zatem niż sąd administracyjny I instancji, który rozpoznając skargę sądowoadministracyjną nie będąc związany granicami tej skargi ma obowiązek poddać zaskarżony akt pełnej kontroli pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem niezależnie od zarzutów i wniosków postawionych w skardze, Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd kasacyjny związany jest granicami skargi a więc może rozpoznać sprawę tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej a przede wszystkim w jej podstawach, chyba że wystąpią przesłanki nieważności postępowania to wówczas te Sąd, niezależnie od zarzutów sformułowanych w podstawach kasacyjnych, musi wziąć pod uwagę przy rozpoznawaniu sprawy z urzędu.
Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w cyt. art. 183 § 2 omawianej ustawy nie zachodzi w niniejszej sprawie. Stąd też sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 powołanej ustawy podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać wyraźnie konkretną normę prawa materialnego czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu. Podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 175 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną mogą sporządzać wyłącznie podmioty w przepisie tym wymienione a przede wszystkim adwokaci lub radcowie prawni. Wymóg ten zwany "przymusem adwokackim" ma na celu zapewnienie skardze kasacyjnej odpowiedniego poziomu merytorycznego i formalnego. Od podmiotów bowiem wymienionych w ustawie jako uprawnionych do sporządzenia skargi kasacyjnej można oczekiwać znajomości procedury obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Przymus adwokacki związany jest więc z wysokimi wymogami formalnymi jakie ustawa stawia skardze kasacyjnej i ma zabezpieczyć stronę przed ewentualnie negatywnymi skutkami jakie pociąga za sobą niezachowanie wymogów jakie omawiana ustawa stawia tego rodzaju środkom zaskarżenia. Odnosi się to m.in. do prawidłowego sformułowania podstaw kasacyjnych. W rozpoznawanej sprawie podstawa kasacyjna nie została prawidłowo sformułowana co uniemożliwiło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne odniesienie się do niej.
W tej sprawie wnoszący skargę kasacyjną J. G. w podstawie kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji "naruszenie prawa procesowego przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy", wskazując jako przepis z tego zakresu art. 7 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tak sformułowany pod adresem zaskarżonego wyroku zarzut skargi kasacyjnej uznać należy za chybiony. W podstawie kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (naruszenie przepisów postępowania) chodzi bowiem o przepisy regulujące postępowanie sądowoadministracyjne, tj. przepisy ww. ustawy. Jeśli więc strona zamierza – jak w tym przypadku – postawić w podstawie kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd przepisów postępowania to winna wskazać konkretny przepis – przepisy – powołanej wyżej ustawy z 30 sierpnia 2002 r., który w jej ocenie został naruszony w zaskarżonym skargą kasacyjną orzeczeniu.
Sąd administracyjny bowiem kontrolę legalności zaskarżonego doń aktu administracyjnego przeprowadza w ramach zakreślonych przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokonując kontroli zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem Sąd wprawdzie ocenia czy jest on zgodny z przepisami obowiązującego prawa w tym i przepisami regulującymi postępowanie, w którym akt ten został wydany ale przepisów tych w postępowaniu sądowoadministracyjnym bezpośrednio do kontroli legalności zaskarżonego aktu nie stosuje. W rozpoznawanej sprawie ani w podstawie kasacyjnej ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano w ogóle jaki przepis – przepisy – z zakresu postępowania sądowoadministracyjnego został naruszony zaskarżonym wyrokiem. Przy tak jak w omawianym przypadku skonstruowanej podstawie kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej, którą wyznaczają przede wszystkim podstawy kasacyjne nie mógł, jak zaznaczono, zająć w sprawie merytorycznego stanowiska, które podzieliłoby lub nie zarzut skargi kasacyjnej, że zaskarżony wyrok jest wadliwy.
Z tych względów wzmiankowaną skargę kasacyjną należało na podstawie art. 184 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – oddalić.