Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 stycznia 2010 r. (II SA/Rz 828/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi W. Ł., uchylił postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wymeldowania.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. Wojewoda Podkarpacki uchylił w całości postanowienie Wójta Gminy Adamówka z dnia [...] sierpnia 2009 r. zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wymeldowania W. Ł. z pobytu stałego w lokalu mieszkalnym w miejscowości M. S. nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji błędnie zastosował art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazany przepis nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek jego zawieszenia, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy należy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. W ocenie Wojewody Podkarpackiego, prowadzenie przez W. Ł. procesu o ochronę posiadania i wynik takiego postępowania nie mogą być traktowane jako zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania w sprawie o wymeldowanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie podzielił tego stanowiska organu odwoławczego i uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
W odniesieniu do powołanego przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 561/05, Sąd I instancji wskazał, iż wbrew twierdzeniom organu, wskazany wyrok nie formułuje tezy, iż organ właściwy w sprawie meldunkowej nie ma obowiązku uzależniania swojej decyzji od zakończonego postępowania posesoryjnego. Zdanie poprzedzające ten fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sugeruje zupełnie inny sens cytowanego fragmentu. Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazuje w nim, że gdyby w sprawie złożono pozew o ochronę posiadania, to można by przystąpić do badania czy byłaby to wystarczająca podstawa obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Nie bez znaczenia dla poglądu sformułowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny było i to, że Sąd oceniał decyzje wydane po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. (Dz. U. nr 78, poz. 716), a przed nowelą art. 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. nr 139, z 2006 r., poz. 993 ze zm.).
Sąd I instancji wskazał, iż w orzecznictwie nie budzi wątpliwości stanowisko, że przesłanka opuszczenia miejsca stałego pobytu jest spełniona, jeżeli opuszczenie ma charakter trwały i jest dobrowolne (uzasadnienie wyroku NSA w Warszawie z dnia 1 lipca 2008 r., II OSK 739/07, LEX 498355). Jak wskazano w powołanym wyroku, nie można dobrowolności przypisać w sytuacji, gdy osoba została usunięta z lokalu przy użyciu przymusu fizycznego lub psychicznego, bądź uniemożliwiono jej dostęp do lokalu przez wymianę zamków w drzwiach. Za równoznaczną z opuszczeniem trwałym i dobrowolnym należy uznać sytuację, gdy osoba usunięta z lokalu lub do niego nie dopuszczona nie podejmuje środków prawnych celem usunięcia takiego stanu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący podjął odpowiednie środki prawne, składając powództwo posesoryjne, a rozstrzygnięcie tej kwestii ma skutek dla wymeldowania.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wojewoda Podkarpacki, opierając ją na podstawie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi podstawę zawieszenia postępowania w przypadku wytoczenia powództwa w oparciu o art. 344 § 1 k.c. w zw. z art. 478 k.p.c. i błędnym uznaniu, że wniesienie powództwa posesoryjnego jest prejudykatem w stosunku do postępowania administracyjnego o wymeldowanie z pobytu stałego na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993 ze zm.).
Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda Podkarpacki, powołując się na poglądy wyrażone w literaturze, podkreślił, iż zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, gdyż należy to wyłącznie do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. Kwestia czy dana osoba opuściła lokal mieszkalny dobrowolnie jest okolicznością faktyczną, która powinna być ustalona przez organ prowadzący postępowanie o wymeldowanie, a nie kwestią prawną, której rozstrzygnięcie przez sąd powszechny uzasadniałoby zawieszenie postępowania w sprawie wymeldowania. Organ wskazał, że stanowisko to zostało potwierdzone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2008 r., II OSK 1426/07.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. Ł. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Wojewoda Podkarpacki zasadnie podniósł, iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w sprawie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. W przepisie tym chodzi o kwestie, których rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencji organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. W nauce i judykaturze przyjmuje się, że zagadnienie wstępne to przede wszystkim zagadnienie materialnoprawne, którego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne.
W literaturze prawa administracyjnego podkreśla się również, że zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, gdyż należy to wyłącznie do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. III, Warszawa 2009, s. 479).
Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r., Nr 87, poz. 960 ze. zm.) organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu powołanego przepisu jest spełniona, gdy opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. O opuszczeniu miejsca stałego pobytu można mówić tylko wtedy, gdy dana osoba fizycznie nie przebywa w określonym lokalu i ma zamiar opuszczenia tego lokalu na stałe, a zamiar ten związany jest z założeniem w nowym miejscu ośrodka osobistych i majątkowych interesów. Obowiązkiem organów administracji prowadzących postępowanie w sprawie o wymeldowanie jest więc ustalenie - w oparciu o zebrany materiał dowodowy - okoliczności faktycznych tj. tego czy dana osoba trwale oraz dobrowolnie opuściła lokal, w którym była zameldowana na pobyt stały.
Inaczej mówiąc, przesłankami wymeldowania są tylko okoliczności faktyczne, nie zaś kwestie materialnoprawne, których rozstrzygnięcie mogłoby być przedmiotem postępowania przed sądem lub innym organem. Ewidencja ludności służy bowiem - jak słusznie podkreślił Sąd I instancji - jedynie rejestracji danych o miejscu rzeczywistego pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie prawnego. Ponadto, żaden szczególny przepis nie uzależnia wydania decyzji w sprawie wymeldowania od zakończenia równolegle toczącego się postępowania posesoryjnego w sądzie powszechnym (podobnie wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2002 r., V SA 2353/01, Lex nr 83814).
Jeżeli wyrok sądu powszechnego rozstrzygający sprawę przywrócenia naruszonego posiadania został wydany przed rozstrzygnięciem sprawy o wymeldowanie, organ administracji jest zobowiązany wziąć to orzeczenie pod uwagę, oceniając zaistnienie przesłanek z art. 15 ust. 2 powołanej ustawy. Natomiast w sytuacji, gdy sprawa o przywrócenie posiadania nie została zakończona przed wydaniem decyzji w sprawie o wymeldowanie, samo żądanie przez daną osobę udzielenia jej przez sąd cywilny ochrony posesoryjnej danego lokalu może mieć wpływ na ocenę przez organ meldunkowy przesłanki dobrowolności opuszczenia przez nią tego lokalu. Wytoczenie powództwa posesoryjnego (art. 344 § 1 k.c.) może bowiem wskazywać na fakt, iż dana osoba, korzystając z tego środka prawnego, stara się powrócić do lokalu, z którego wbrew swojej woli została usunięta. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że nieskorzystanie we właściwym czasie z tego środka prawnego świadczyć może - w zależności od okoliczności konkretnej sprawy - o dobrowolnej zmianie miejsca pobytu przez daną osobę (wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r., V SA 3078/00, Lex nr 78937, wyrok NSA z dnia 26 października 2006 r., II OSK 1244/05, niepubl.).
Należy również wskazać, że dla oceny przesłanki dobrowolności opuszczenia lokalu istotny jest czas, w jakim powództwo posesoryjne zostało wytoczone. Jeżeli dana osoba - pomimo usunięcia jej z lokalu wbrew jej woli - przez długi okres czasu nie podejmuje kroków prawnych w celu przywrócenia jej posiadania tego lokalu, świadczyć to może o opuszczeniu przez nią miejsca stałego pobytu w rozumieniu art. 15 ust. 2 powołanej ustawy. Podkreślenia wymaga, iż ochrona posiadania jako stanu faktycznego jest krótkotrwała, gdyż roszczenie posesoryjne ograniczone jest terminem zawitym i wygasa, jeżeli nie będzie dochodzone w ciągu roku od chwili dokonania naruszeń (art. 344 § 2 k.c.).
Wskazać ponadto należy, iż w przypadku uwzględnienia przez sąd powszechny powództwa i przywrócenia posiadania danego lokalu osobie, która została wcześniej z niego wymeldowana decyzją organu administracji nie ma przeszkód do ponownego zameldowania tej osoby w danym lokalu, o ile zamierza ona tam nadal na stałe zamieszkiwać.
Konkludując, uznać należy, iż rozstrzygnięcie przez sąd cywilny sprawy o przywrócenie posiadania lokalu nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie administracyjnej o wymeldowanie. Fakt wytoczenia przez osobę, w stosunku do której toczy się postępowanie o wymeldowanie z pobytu stałego powództwa o przywrócenie naruszonego posiadania ma istotne znaczenie w postępowaniu meldunkowym, nie jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., lecz jako element stanu faktycznego, który organ administracji ma obowiązek wziąć pod uwagę, oceniając zaistnienie przesłanek z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Pogląd taki był już wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 21 listopada 2008 r., II OSK 1426/07, wyrok z dnia 1 marca 2011 r., II OSK 2209/10, publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl).
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając za trafny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga W. Ł. jest bezzasadna i podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewoda Podkarpacki prawidłowo przyjął w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2009 r., że fakt, iż skarżący wystąpił do Sądu Rejonowego w Przeworsku z powództwem o przywrócenie współposiadania domu mieszkalnego i budynków gospodarczych znajdujących się w miejscowości M. S. nr [...] nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie jego wymeldowania z tego lokalu.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.