Uzasadnienie
Wyrokiem z 25 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi B.S. (dalej jako "skarżąca") uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z [...] października 2013 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Prezydent Miasta Poznania decyzją z [...] stycznia 2013 r., po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu (dalej jako "Spółka"), określił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu budynków biurowo – usługowych z garażami podziemnymi na działkach nr [...] i fragmentach działek nr [...] ark. [...] obręb [...] i [...] ark. [...] położonych w Poznaniu przy ul. [...]. Decyzję doręczono inwestorowi oraz wskazanym w jej rozdzielniku podmiotom. Jednocześnie informacje o tej decyzji podano do publicznej wiadomości z pouczeniem o możliwości zapoznania się z jej treścią.
Opisując przebieg postępowania administracyjnego Sąd I instancji wskazał między innymi, że organ I instancji zapewnił możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, przez podanie informacji (na stronie internetowej organu, na tablicy ogłoszeń w siedzibie organu oraz w pobliżu miejsca inwestycji) o przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, o możliwości zapoznania się z treścią raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz z pozostałą niezbędną dokumentacją sprawy, a także o możliwości składania uwag i wniosków w siedzibie organu.
Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyło Stowarzyszenie A. z siedzibą w P. (reprezentowane przez J.S.) oraz J.S. działający w imieniu własnym, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Odrębne odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania wniosła również skarżąca.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu postanowieniem z [...] października 2013 r. odmówiło skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, a następnie decyzją z [...] października 2013 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Organ odwoławczy wskazał, że ustalenie stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia odbywa się na ogólnych zasadach określonych w k.p.a. Stronami tego postępowania oprócz wnioskodawcy są bezpośredni sąsiedzi planowanej inwestycji i właściciele działek objętych przewidywanym obszarem ograniczonego oddziaływania. Konieczność utworzenia obszaru ograniczonego oddziaływania dla danego przedsięwzięcia powinna wynikać z raportu o oddziaływaniu na środowisko. Pozostali właściciele oraz wieczyści użytkownicy nieruchomości sąsiadujących z miejscem planowanej inwestycji mogą być uznani za strony postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli, zgodnie z art. 28 k.p.a., mają oni interes prawny w postępowaniu lub postępowanie dotyczy ich obowiązku.
W ocenie organu odwoławczego, poza podmiotami uznanymi w niniejszym postępowaniu za strony, nikt inny nie wykazał swojego interesu prawnego w toczącym się postępowaniu. Ponadto organ zapewnił udział społeczeństwa w toczącym się postępowaniu (o każdym etapie postępowania informowano przez ogłoszenia) i każdy członek lokalnej społeczności miał możliwość wystąpienia z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w oparciu o posiadany interes prawny.
Odnosząc się do kwestii udziału skarżącej w postępowaniu organ odwoławczy wyjaśnił, że nie tylko z powodu okoliczności leżących po stronie organu, ale przede wszystkim z powodu okoliczności leżących po jej stronie, skarżąca nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji. W ocenie organu odwoławczego, skarżąca z łatwością mogła dowiedzieć się o postępowaniu i wziąć w nim udział. Skarżąca odbierała bowiem korespondencję w sprawie, ponadto organ o każdym etapie postępowania informował przez ogłoszenia publiczne, a ponadto uczynił niezbędne czynności w celu ustalenia kręgu stron postępowania. Jeżeli jednak właściciele nieruchomości nie dokonają obowiązkowych zgłoszeń do ewidencji, to ewidencje te nie będą odpowiadały treści ksiąg wieczystych, a organ prowadzi ustalenia na podstawie dostępnych mu źródeł, przede wszystkim na podstawie danych z ewidencji gruntów. Jak wynika z odwołania, J.S. miał świadomość, że nie jest jedynym użytkownikiem wieczystym działki nr [...], jak i jedynym właścicielem położonych na niej budynków. W tej sytuacji organ odwoławczy nie mógł uznać, że organ I instancji nieprawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania.
Organ odwoławczy odniósł się ponadto szczegółowo do zarzutów odwołań dotyczących poprawności i zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, uznając je za nieuzasadnione.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła skarżąca.
Wyrokiem z 21 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 31/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę skarżącej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca.
Wyrokiem z 14 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2473/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu
Ponownie rozpoznając skargę Sąd I instancji wskazał, że związany jest oceną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2016 r. Zgodnie z tą oceną, wypełnienie obowiązków organu wynikających z ustawy środowiskowej nie jest równoznaczne z wypełnieniem obowiązków wynikających z przepisu art. 10 § 1 k.p.a., zaś aktywny udział w postępowaniu męża skarżącej nie jest równoznaczny z uczynieniem zadość zasadzie czynnego udziału stron w postępowaniu wobec niej samej. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył przede wszystkim, że poprzednio rozpoznając sprawę Sąd I instancji nie wykazał, że z uwagi na przebieg postępowania i czynności w nim podejmowane, skarżąca nie została pozbawiona prawa czynnego udziału w postępowaniu.
Sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy stanął na stanowisku, że organy obu instancji naruszyły zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu. Zdaniem Sądu I instancji, skarżąca została pozbawiona możliwości wykazania inicjatywy w przedstawieniu i uargumentowaniu swego stanowiska, w złożeniu wniosków dowodowych, w odniesieniu się do zebranego w toku postępowania materiału.
Ponadto Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy dopuścił się także naruszenia art. 8 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia z [...] października 2013 r., odmawiającego przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, organ odwoławczy wskazał, że skarżąca jest stroną postępowania. Postanowienie to doręczono skarżącej 31 października 2013 r., a więc w tym samym dniu, w którym organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Poznania z [...] stycznia 2013 r. Organ odwoławczy uniemożliwił w ten sposób udział skarżącej w tym postępowaniu. Norma z art. 10 § 1 k.p.a. obliguje organ administracji do umożliwienia stronie, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Od złożenia przez skarżącą odwołania od decyzji organu I instancji oraz wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia do rozpoznania tego wniosku upłynęło niemal pół roku.
Sąd I instancji wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organu odwoławczy zobowiązany będzie umożliwić skarżącej zapoznanie się z zgromadzonym w aktach materiałem sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań oraz złożenia wniosków dowodowych. Następnie organ oceni całość zgromadzonego w sprawie materiału, w szczególności zaś stanowisko i wnioski skarżącej pod kątem prawidłowości postępowania oraz niewadliwości ustaleń organu I instancji i podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając. W wypadku konieczności uzupełnienia postępowania organ powinien mieć na uwadze art. 136 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka.
Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, błędną wykładnię "art. 145 § 1 ust 1 lit. c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 10 § 1 i art. 15 k.p.a. i uznanie, że w postępowaniu przed organami doszło do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Po drugie, niewłaściwe zastosowanie art. 141 § 4 w związku z "art. 145 § 1 ust. 1 lit. c" p.p.s.a. polegające na niezawarciu w uzasadnieniu wyroku rozważań stanowiących wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nierozważenie, czy naruszenie przepisów prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Po trzecie, niewłaściwe zastosowanie "art. 145 § 1 ust. 1 lit. c" p.p.s.a. w związku z art. 12 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 7 i art. 8 k.p.a. polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II instancji.
Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.
Ponadto Spółka wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o uwzględnienie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.
Po pierwsze, we wszystkich zarzutach skargi kasacyjnej Spółka w sposób błędny podaje jednostkę redakcyjną przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., wskazując, że chodzi o naruszenie "art. 145 § 1 ust. 1 lit. c". Przepisu takiego nie ma w ustawie p.p.s.a., natomiast zarzuty te mogły zostać rozpoznane, ponieważ Spółka w sposób prawidłowy powołała ten przepis w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Po drugie, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut błędnej wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 i art. 15 k.p.a. Zdaniem Spółki, naruszenie tych przepisów polegało na uznaniu, że w postępowaniu przed organami doszło do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim naruszenie przez organy w tej sprawie art. 10 § 1 k.p.a. nie jest kwestionowane i nie budzi wątpliwości. Istotą sprawy było natomiast ustalenie, czy naruszenie tego przepisu były na tyle istotne, że uzasadniało uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji zaskarżonej do Sądu I instancji. Wskazywał na to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 czerwca 2016 r. w sprawie II OSK 2473/14 i Sąd I instancji trafnie wskazania te uwzględnił, będąc związany oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku uwzględniającego wniesioną wówczas przez skarżącą skargę kasacyjną.
W uzasadnieniu zaskarżonego obecnie wyroku Sąd I instancji w sposób jednoznaczny zaznaczył, że warunkiem zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest potencjalny, istotny wpływ naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy. Dokonując w ten sposób prawidłowej wykładni tego przepisu Sąd I instancji trafnie również stwierdził, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. przez organy w tej sprawie uzasadniało uwzględnienie skargi, ponieważ nie można wykluczyć, że czynności dowodowe, które zamierzała podjąć skarżąca i na które wskazywała między innymi w piśmie z 3 listopada 2016 r. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a naruszenie uprawnień skarżącej przez organ te czynności uniemożliwiło. Stąd też zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.
Natomiast zarzut kasacyjny odnoszący się do naruszenia art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności postępowania) nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ wbrew wywodom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie stwierdził, że organy naruszyły ten przepis. Sąd I instancji odnosił się do zasady dwuinstancyjności postępowania w kontekście zakresu orzekania (Sąd I instancji uznał, że w tej sprawie wystarczające jest uchylenie jedynie zaskarżonej decyzji) oraz w kontekście wskazań co do dalszego postępowania i ewentualnych skutków oceny przez organ odwoławczy wniosków dowodowych skarżącej.
Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut niewłaściwego zastosowania art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, w tym przesłanki zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. Ponadto Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że naruszenie przepisów prawa procesowego (w tym art. 8 i art. 10 § k.p.a.) mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozważania te zostały w sposób prawidłowy odniesione do stanu faktycznego tej konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej i poprzedzającego ją postępowania administracyjnego. Okoliczność, że Spółka nie podziela stanowiska Sądu I instancji wyrażonego w tym zakresie nie może stanowić skutecznego uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Nie ulega także wątpliwości, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 141 § 4 p.p.s.a. Natomiast norma z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest normą o charakterze wynikowym i zarzut jej naruszenia musi bezwzględnie zostać powiązany z zarzutem naruszenia określonych przepisów postępowania, których naruszenia dopuściły się (lub nie dopuściły się) organy w kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu administracyjnym. W ramach tego zarzutu kasacyjnego tego rodzaju powiązania Spółka nie wykazała.
Po czwarte, nieuzasadniony jest również zarzut niewłaściwego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 12 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 7 i art. 8 k.p.a. Sąd I instancji przede wszystkim nie stwierdził naruszenia przez organy art. 7 k.p.a. Natomiast rozważania Sądu I instancji odnoszące się do art. 12 k.p.a. nie dotyczyły naruszenia przez organy tego przepisu, ale zostały powołane jako uzasadnienie uchylenia jedynie zaskarżonej decyzji, pomimo, że naruszenie prawa skarżącej do czynnego udziału w postępowaniu dotyczyło także postępowania przed organem I instancji.
Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że doręczenie skarżącej postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w dniu wydania zaskarżonej decyzji stanowiło naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Naruszenie art. 8 k.p.a. przez organ odwoławczy, chociaż nie miało kluczowego znaczenia, w tej konkretnej sprawie stanowiło dodatkowy argument pozwalający na uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że naruszenie przepisów postępowania przez organy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.