Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 maja 2005 r. w sprawie sygn. akt SA/Rz 1814/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Z. J. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej.
Z ustaleń Sądu wynika, iż po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] orzekł, że u Z. J. brak jest podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej w postaci obturacyjnego zapalenia oskrzeli w stadium niewydolności oddechowej. Jako podstawę prawną decyzji organ pierwszej instancji wskazał: art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575), art. 104 kpa, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65 poz. 294 ze zm.) w zw. z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132, poz. 1115).
Organ oparł się na orzeczeniu Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Rzeszowie z dnia 5 września 2002 r. nr [...] stwierdzającego brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej w postaci obturacyjnego przewlekłego zapalenia oskrzeli oraz orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi z dnia 10 grudnia 2002 r. nr [...] stwierdzającego brak podstaw do rozpoznania pylicy płuc oraz zawodowej etiologii przewlekłego zapalenia oskrzeli.
Decyzję powyższą utrzymał w mocy Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Rzeszowie powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2003 r. nr [...]. Nie znajdując podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji organu
I instancji wskazał, iż niekwestionowany jest fakt narażenia Z. J. na czynniki drażniące drogi oddechowe przez 32 lata, jednak badania lekarskie przeprowadzone przez dwie niezależne jednostki medyczne wykluczyły rozpoznanie choroby zawodowej wymienionej w pozycji 4 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. Wprawdzie stwierdzono przewlekłe zapalenie oskrzeli, jednak nie wykryto niewydolności oddechowej ani cech obturacji (zwężenia) dróg oddechowych, co uniemożliwiło rozpoznanie choroby zawodowej. Opinia biegłych lekarzy z zakresu medycyny pracy jest dla organu wiążąca i inspektor sanitarny nie ma prawa jej zmieniać ani odmiennie interpretować.
W skardze do sądu administracyjnego Z. J. domagała się uchylenia niekorzystnej decyzji jako niezgodnej z prawem, ewentualnie jej zmiany poprzez przyjęcie kwalifikacji choroby zawodowej z pkt 3 wykazu chorób zawodowych. Powołała się na wydane w innej sprawie przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy orzeczenie stwierdzające u niej chorobę zawodową w postaci przewlekłego, zanikowego nieżytu błony śluzowej gardła.
Badając legalność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie podzielił zarzutów skargi, nie dopatrując się naruszenia przepisów prawa. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku z dnia 11 maja 2005 r. wyłożył treść przepisów regulujących postępowanie w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej wskazując, iż lekarskie postępowanie orzecznicze, przeprowadzane przez uprawnione jednostki medyczne jest dwustopniowe, a pracownik nie zgadzający się z treścią orzeczenia lekarskiego ma prawo wystąpienia z wnioskiem o ponowne badanie przez właściwy instytut naukowo - badawczy resortu zdrowia. Orzeczenia lekarskie wydawane są na podstawie dokumentacji zagrożeń zawodowych, wyników dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy, wyników badań klinicznych i dokumentacji lekarskiej, o jakiej mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. Wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie analiza dokumentacji medycznej wykazała u skarżącej wieloletnie dolegliwości w zakresie górnych dróg oddechowych i bezskuteczne leczenie laryngologiczne.
Jednak obie orzekające w sprawie jednostki medyczne: Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Rzeszowie i Instytut Medycyny Pracy im. Prof. J. Nofera w Łodzi stwierdziły brak podstaw do rozpoznania u Z. J. podanych przez nią zmian w kierunku rozpoznania choroby zawodowej, przy czym w postępowaniu międzyinstancyjnym Instytut Medycyny Pracy w Łodzi dwukrotnie wypowiadał się w tej kwestii podtrzymując pierwotne stanowisko (pisma z dnia 05.05. i 01.07.2003 r.).
Sąd uznał za prawidłową, niewykraczającą poza ramy swobodnej oceny dowodów ocenę dokonaną w zaskarżonej decyzji oraz prawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego. Wyjaśnił, że negatywne orzeczenia lekarskie były wiążące dla organów inspekcji sanitarnej i musiały prowadzić do odmowy stwierdzenia choroby zawodowej. Podkreślił, iż sąd administracyjny kontroluje jedynie legalność decyzji inspektora sanitarnego w przedmiocie istnienia lub nieistnienia choroby zawodowej, a stwierdzając brak naruszenia przepisów prawa jest zobligowany do oddalenia skargi. Poza oceną sądu pozostawało natomiast orzeczenie lekarskie stwierdzające u skarżącej inną chorobę zawodową, o której orzeczono w innej sprawie.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Z. J. zaskarżając go w całości na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych oraz pkt 4 załącznika do w/w rozporządzenia. Argumentowała, iż wykazała ścisły związek pomiędzy toksycznym środowiskiem pracy, a rozpoznanym u niej przewlekłym zapaleniem oskrzeli wywołanym działaniem substancji toksycznych i drażniących występujących w środowisku pracy, skutkującym ostatecznie niewydolnością narządu oddechowego. Okoliczności te świadczą o zawodowym podłożu choroby.
Nadto zwróciła uwagę, iż tak organy administracyjne, jak i sąd dokonały rozszerzającej, a przez to błędnej interpretacji pkt 4 wykazu chorób zawodowych, obejmującej dodatkowo objaw w postaci obturacji – zwężenia dróg oddechowych, który został dodany dopiero w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych..., a który nie ma zastosowania w sytuacji skarżącej, albowiem z § 10 tego rozporządzenia wynika, iż do postępowania wszczętego przed dniem 30 lipca 2002 r. mają zastosowanie przepisy dotychczasowe. Skarżąca zgłosiła podejrzenie choroby zawodowej w dniu 11.02.2002 r., a więc w czasie obowiązywania starych przepisów. Przyjęcie w opiniach wydanych przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Rzeszowie i Instytut Medycyny Pracy w Łodzi błędnej wykładni pkt 4 wykazu chorób zawodowych poprzez dodanie objawu obturacji spowodowało wydanie opinii negatywnej dla skarżącej.
Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i stwierdzenie u skarżącej choroby zawodowej wymienionej w pkt 4 wykazu chorób zawodowych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powtórzyła przytoczony wyżej wywód.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości dotychczasową argumentację. Podkreślił, iż w trakcie przeprowadzonych badań nie stwierdzono u skarżącej niewydolności oddechowej – podstawowego objawu prowadzącego do stwierdzenia istnienia choroby zawodowej w postaci przewlekłego zapalenia oskrzeli w stadium niewydolności oddechowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.
Zgodnie z treścią przepisu art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (ta ostatnia w sprawie niniejszej nie zachodziła). Oznacza to związanie Sądu zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej.
W przypadku, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną nie podnosi zarzutu naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, Sąd jest zobligowany do uznania za wiążącą ocenę okoliczności faktycznych dokonaną w zaskarżonym wyroku (vide wyrok NSA w Warszawie z dnia 30.09.2005 r. w sprawie sygn. akt I FSK 133/05, Lex nr 173149).
Zgodnie z § 10 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132, poz. 1115), postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia, rozpoczęte przed dniem wejścia rozporządzenia w życie, jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów tj. Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65, poz. 294 ze zm.).
W rozpoznawanej sprawie zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej i wszczęcie postępowania o stwierdzenie choroby zawodowej miało miejsce w dniu 11.02.2002 r., a więc w czasie obowiązywania rozporządzenia z 1983 r. Z tego też względu postępowanie toczyło się w oparciu o przepisy tego aktu prawnego.
Zgodnie z § 1 rozporządzenia z 1983 r. za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeśli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, przepis ten nie został naruszony ani przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ani przez organ administracyjny. W szczególności nie dokonano w przedmiotowym postępowaniu rozszerzającej wykładni pkt 4 załącznika do rozporządzenia, w którym zdefiniowano chorobę, jakiej stwierdzenia domaga się skarżąca, jako "przewlekłe zapalenie oskrzeli wywołane działaniem substancji toksycznych, aerozoli drażniących – w razie stwierdzenia niewydolności narządu oddechowego".
Rozporządzenie z dnia 18 listopada 1983 r. przewidywało ściśle określoną procedurę w przypadku wszczęcia postępowania z uwagi na podejrzenie choroby zawodowej pracownika. Zgodnie z wolą ustawodawcy rozpoznanie chorób zawodowych zostało powierzone w § 7 ust. 1 – 3 właściwym jednostkom, którymi są m.in. poradnie chorób zawodowych, kliniki chorób zawodowych, oddziały chorób zawodowych wchodzące w skład odpowiednich zakładów społecznej służby zdrowia, akademii naukowych lub instytutów naukowo-badawczych, a w odniesieniu do pracowników kolejowych – oddziały i poradnie medycyny pracy kolejowej służby zdrowia i inne wskazane w ust. 2 i 3. Wskazane w rozporządzeniu jednostki wydają orzeczenia na podstawie informacji o zagrożeniach zawodowych, wyników dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy, dokumentacji dotyczącej przebiegu zatrudnienia, wyników przeprowadzanych badań klinicznych i dokumentacji lekarskiej.
Jeśli pracownik nie zgadzał się z orzeczeniem lekarskim o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, mógł wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez właściwy instytut naukowo – badawczy resortu zdrowia i opieki społecznej, a w odniesieniu do chorób zakaźnych i inwazyjnych – również przez akademię medyczną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia).
W przedmiotowej sprawie wszystkie wskazane powyżej reguły zostały spełnione.
W sprawie orzekały dwie jednostki właściwe do wydania orzeczenia lekarskiego w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej u skarżącej: Wojewódzki Ośrodek Medycy Pracy w Rzeszowie, a po przeprowadzeniu ponownego badania Instytut Medycyny Pracy w Łodzi. Obie w/w jednostki wypowiedziały się negatywnie odnośnie istnienia podstaw do rozpoznania u Z. J. choroby zawodowej w postaci przewlekłego zapalenia oskrzeli w stadium niewydolności oddechowej tj. choroby wymienionej w pkt 4 wykazu. Orzeczenia lekarskie były wiążące dla organów inspekcji sanitarnej i musiały prowadzić do wydania decyzji negatywnej. Linia orzecznicza w tym przedmiocie jest jednolita (vide wyrok NSA z 24.05.2001 r. w sprawie sygn. akt 1801/00, Lex 77663 oraz wyrok NSA z dnia 23.07.2003 r. w sprawie sygn. akt I SA 108/03, Lex nr 160259).
Ustalenia w przedmiocie chorób zawodowych następują wyłącznie w oparciu o ocenę jednostek organizacyjnych właściwych do rozpoznania choroby zawodowej określonych w rozporządzeniu. Tym samym ani dokumenty dołączone do skargi przez Z. J. nie mogły być brane pod uwagę przy ocenie legalności decyzji, ani tym bardziej na ocenę tą nie mogło mieć wpływu jej subiektywne przekonanie. Nie dostrzegając naruszeń prawa, Sąd I instancji rozpoznający skargę na decyzję inspektora sanitarnego był zatem zobligowany do jej oddalenia.
Wskazać wypada, iż według treści pkt 4 wykazu chorobą zawodową mogło być tylko takie schorzenie oskrzeli, z którym związana była niewydolność narządu oddechowego. Tylko zatem zdiagnozowanie niewydolności oddechowej gwarantowało rozpoznanie schorzenia, o jakim mowa w pkt 4 rozporządzenia z 1983 r. Wskazywany w skardze kasacyjnej element obturacji nie miał aż tak dużego znaczenia, jakie przypisuje mu skarżąca. Żadna z wyżej wskazanych placówek niewydolności oddechowej jednak nie potwierdziła. Stąd brak było podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej opisanej w pkt 4 wykazu (pomimo, że w innym postępowaniu rozpoznano u skarżącej przewlekły, zanikowy nieżyt błony śluzowej gardła – chorobę wskazaną w pkt 6 wykazu).
Zarzutowi skargi, iż w klasyfikacji choroby dwie specjalistyczne placówki odniosły się do odpowiedniej pozycji z wykazu chorób zawodowych stanowiących załącznik do rozporządzenia z 2002 r., a nie do pozycji 4 rozporządzenia z 1983 r., zaprzecza treść dwóch pism Instytutu Medycyny Pracy im. Prof. J. Nofera z dnia 05.05. i 01.07.2003 r. (do których w toku postępowania administracyjnego skarżąca nie wnosiła żadnych uwag w oparciu o przepis art. 10 § 1 kpa). W piśmie z dnia 01.07.2003 r. wyraźnie podkreślono, iż ponowne przeanalizowanie całości dokumentacji lekarskiej Z. J. w kontekście kryteriów zawartych w rozporządzeniu z 1983 r. nie uprawnia do rozpoznania zawodowej etiologii zapalenia oskrzeli. Nie zachodzą wiec wątpliwości, które podnosiła skarżąca, iż podstawą oceny i kwalifikacji rozpoznanych u niej dolegliwości był wykaz chorób zawodowych stanowiących załącznik do rozporządzenia z roku 2002, a nie do rozporządzenia z roku 1983 r.
Wobec niestwierdzenia naruszeń zarzucanych w skardze kasacyjnej, na mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.
W oparciu o art. 207 § 2 cyt. ustawy odstąpił od obciążania strony skarżącej kosztami postępowania kasacyjnego w całości uznając, iż w sprawie, z uwagi na sytuację osobistą skarżącej, zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek o jakim mowa w powołanym przepisie.