Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3083/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z dnia 1 czerwca 2015 r. Wójt Gminy S. wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. z wnioskiem o uzgodnienie projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. w zakresie ochrony przyrody. Przedmiotem opracowania zmiany studium jest dopuszczenie możliwości lokalizowania zabudowy kubaturowej w obrębach B. i D. Obszary te znajdują się w granicach obszarów chronionych tj. Szczecińskiego Parku Krajobrazowego "Puszcza Bukowa", w stosunku do którego obowiązują przepisy rozporządzenia Nr 10/2005 Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 25 maja 2005 r. w sprawie Szczecińskiego Parku Krajobrazowego "Puszcza Bukowa'" (Dz. Urz. Woj. Zach. Nr 45, poz. 1052), obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty "Wzgórza Bukowe" [numer dowodu zakryty], w stosunku do którego obowiązują przepisy Zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie z dnia 29 kwietnia 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Wzgórza Bukowe [numer dowodu zakryty] (Dz. Urz. Woj. Zach. Z 2014 r., poz. 1932).
Pismem z dnia 29 czerwca 2015 r. Regionalny Dyrektor odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu i negatywnie zaopiniował powyższy projekt Studium ze względu na negatywny wpływ jego postanowień na ochronę przyrody powyższych obszarów. Wójt Gminy S. wniósł w dniu 7 lipca 2015 r. zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził niedopuszczalność złożonego zażalenia. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie podjęte przez Regionalnego Dyrektora, jak wskazano w jego treści, nie zostało podjęte w trybie art. 106 k.p.a., a zatem nie służył od niego środek zaskarżenia w postaci zażalenia.
Gmina S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie, wskazując, iż skoro ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszcza ingerencję innych organów administracji w sposób kształtowania polityki przestrzennej gminy w ramach procesu planistycznego, przewidywać musi równocześnie mechanizm ochrony samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej przez gminę. Ochronie tej służy stosowanie w tych sprawach art. 106 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.
Sąd wskazał, iż stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r. poz. 647 ze zm.) tylko organy administracji publicznej, o których mowa w art. 11 pkt 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonują uzgodnień projektów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w trybie art. 106 k.p.a. Powołany przepis obejmuje zarząd województwa oraz wojewodę. Uzgodnienie projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska następuje na podstawie art. 16 ust.7 oraz art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz, 1220 ze zm.). Pierwszy z przywołanych przepisów wskazuje m. in. że projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin w części dotyczącej obszaru chronionego krajobrazu, wymagają uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego.
Drugi natomiast nakłada obowiązek analogicznego uzgodnienia w stosunku do istniejącego lub projektowanego obszaru Natura 2000 w zakresie negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000. Powołane wyżej przepisy ustawy stanowiące o "uzgodnieniu" nie przewidują jednakże procedury uzgadniania projektu studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 106 k.p.a. Procedura przewidziana wart. 106 k.p.a. ma charakter szczególny i powinna być wszczynana jedynie wówczas, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie tak stanowi.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Gmina S., opierając ją na podstawach:
- 1) naruszenia prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 1 w zw. z art. 11 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do uznania, że uzgodnienie RDOŚ w S. wydane w niniejszej sprawie nie zostało wydane w trybie przewidzianym w art. 106 k.p.a. i nie wymagało formy postanowienia oraz art. 16 ust. 7, art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania iż stanowią one normy szczególne w stosunku do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, regulujące wyczerpująco tryb uzgodnień zmian projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego,
- 2) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie nie przysługuje zażalenie na negatywne uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S., podczas gdy przedmiotowe uzgodnienie jest wydawane w trybie art. 106 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2015 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż obowiązek współdziałania wójta z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska wynika z art. 11 pkt 6 lit. j w związku z art. 27 u.p.z.p. W myśl powyższych uregulowań wójt występuje o opinię dotyczącą rozwiązań przyjętych w projekcie studium do regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Normy prawne w powyższym zakresie zawiera także art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 o ochronie przyrody (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm., dalej u.o.p.). Powyższe przepisy zobowiązują organ opracowujący zmiany aktów planistycznych, aby uzgodnił z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska zmiany tych planów, jeżeli mogą one wpływać negatywnie na strefy chronione przepisami u.o.p. tj. park krajobrazowy i obszar Natura 2000. Ustawodawca przewidział zatem dwie różniące się względem siebie formy współdziałania organów w ramach procedury dotyczącej studium.
Jest nim tryb opinii oraz tryb uzgodnienia. Tryb sporządzenia opinii nie ma charakteru wiążącego w odróżnieniu od trybu przewidującego obowiązek uzgodnienia projektu studium. RDOS działa w trybie uzgodnienia w sytuacji określonej w art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 u.o.p,. czyli wówczas gdy zmiany zawarte w projekcie studium lub jego części mogą mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego, jego otuliny lub mogą mieć znacząco negatywny wpływ na obszar Natura 2000. W pozostałych sytuacjach, organ ochrony środowiska wyrażać będzie na temat projektu zmiany studium wyłącznie niewiążącą opinię. O ile jednak przepisy ustawy o ochronie przyrody nie zawierają odrębnych regulacji dotyczących samej procedury uzgadniania, to art. 24 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprost stanowi, że organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 oraz art. 17 pkt 6, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego.
Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec powyższego uzgodnienie wydane w sprawie przez RDOŚ w S. powinno mieć nadaną formę postanowienia, stosownie do art. 106 k.p.a.
Gmina podniosła, że skoro ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszcza ingerencję innych organów administracji w sposób kształtowania polityki przestrzennej gminy w ramach procesu planistycznego, przewidywać musi równocześnie mechanizm ochrony samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej przez gminę. Ochronie tej służy stosowanie art. 106 k.p.a. i przewidzianych tym przepisem środków ochrony. W tym kontekście regulacja art. 24 ust. 1 u.p.z.p. jest rozwiązaniem szczególnym w stosunku do trybu z art. 98 w zw. z art. 89 ustawy o samorządzie gminnym. Przytoczona powyżej wykładnia prawa znalazła już wcześniej swoje odzwierciedlenie w dominującym obecnie orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. postanowienia: WSA w Rzeszowie z dnia 12 czerwca 2013 r., II SA/Rz 394/13, WSA w Krakowie z dnia 9 maja 2012 r., II SA/Kr 382/12, z 21 października 2014 r., II SA/Kr 1130/14, z 21 listopada 2014 r., II SA/Kr 1346/14 oraz NSA z 12 lutego 2015 r., II OSK 197/15, z 4 marca 2015 r., II OSK 426/15).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Zasadne są zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 24 ust. 1 w zw. z art. 11 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 16 ust. 7, art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. W myśl art. 11 pkt 6 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, kolejno występuje o uzgodnienie projektu studium z zarządem województwa w zakresie jego zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa i z wojewodą w zakresie jego zgodności z ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. 1, oraz występuje o opinie dotyczące rozwiązań przyjętych w projekcie studium do organów wymienionych do m.in. regionalnego dyrektora ochrony środowiska (art. 11 pkt 6 lit. j ustawy).
Jednocześnie z przepisu szczególnego, tj. art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody wynika, iż projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny, wymagają uzgodnienia z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego.
Z kolei przepis art. 23 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody stanowi, że projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw i planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, w części dotyczącej obszaru chronionego krajobrazu, wymagają uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu. Podobnie przepis art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody przewiduje, iż projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w części dotyczącej istniejącego lub projektowanego obszaru Natura 2000 wymagają uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000.
Z powołanych przepisów szczególnych, tj. art. 16 ust. 7, art. 23 ust. 5, art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody wynika, że ustalenia projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, mogące mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego i jego otuliny, obszaru chronionego krajobrazu oraz istniejącego lub projektowanego obszaru Natura 2000 wymagają uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, natomiast w pozostałym zakresie wymagane jest jedynie przedstawienie przez ten organ opinii o projekcie studium. Innymi słowy, regionalny dyrektor ochrony środowiska opiniuje projekt studium lub projekt zmiany studium (art. 11 pkt 6 lit. j ustawy) tylko w zakresie, w jakim przepisy szczególne nie wymagają dokonania przez ten organ uzgodnienia tego projektu. Przepisy art. 16 ust. 7, art. 23 ust. 5, art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody nie odsyłają wprost do procedury uzgadniania w trybie art. 106 k.p.a. Taką procedurę przewiduje natomiast art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 oraz art. 17 pkt 6, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Wprawdzie w analogicznej regulacji dotyczącej uzgadniania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 24 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 6 lit. b tiret 2 ustawy) ustawodawca wprost odesłał do uzgodnień dokonywanych na podstawie przepisów odrębnych, a takiego odesłania nie ma w art. 11 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który przewiduje jedynie obowiązek uzgodnienia z zarządem województwa i z wojewodą. Przyjąć jednak należy, iż jeżeli obowiązek uzgodnienia projektu studium wynika z przepisu szczególnego (np. art. 16 ust. 7, art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody), to uzgodnienie takie następuje również w trybie przewidzianym w art. 106 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym ostatnim przepisie jest mowa o "organach, o których mowa w art. 11 pkt 6 oraz art. 17 pkt 6", a nie o "opiniach i uzgodnieniach, o których mowa w art. 11 pkt 6 oraz art. 17 pkt 6". Jeżeli zatem organ wymieniony w art. 11 ust. 6 lit. j ustawy, tj. regionalny dyrektor ochrony środowiska ma obowiązek dokonania uzgodnienia wynikający z przepisu szczególnego (art. 16 ust. 7, art. 23 ust. 5, art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody), to uzgodnienia takiego dokonuje w trybie art. 106 k.p.a. Pogląd ten jest jednolicie prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie z 12 lutego 2015 r., II OSK 197/15, postanowienie z 4 marca 2015 r., II OSK 426/15, wyrok z 7 października 2015 r., II OSK 313/14, wyrok z 23 sierpnia 2016 r., II OSK 705/16, wyrok z 20 października 2016 r., II OSK 79/15, postanowienie z 25 listopada 2016 r., II OSK 485/15).
Dodać należy, iż przyznanie gminie prawa do wniesienia zażalenia na postanowienie regionalnego dyrektora ochrony środowiska o odmowie uzgodnienia projektu studium w zakresie, o którym mowa w art. 16 ust. 7, art. 23 ust. 5, art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody jest uzasadnione z punktu widzenia ochrony samodzielności gminy w zakresie kształtowania własnej polityki przestrzennej.
Trafny jest w związku z tym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie Gminie nie przysługuje zażalenie na negatywne uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. Skoro do uzgodnień projektu studium, o których mowa w przepisach szczególnych zastosowanie ma tryb przewidziany w art. 106 k.p.a., to właściwą formą kontroli odmowy tego uzgodnienia jest wniesienie zażalenia, przewidziane w art. 106 § 5 k.p.a. Właściwy do rozpatrzenia zażalenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy – art. 127 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że interes prawny we wniesieniu zażalenia na postanowienie o odmowie uzgodnienia projektu studium, ma gmina, dla której to studium jest sporządzane (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2014 r., II OSK 2915/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i - na podstawie art. 188 p.p.s.a. - uchylił zaskarżony wyrok. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z 106 § 5 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 16 ust. 7 oraz art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.