Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1875/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Powyższe rozstrzygnięcia zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...], Wojewoda Wielkopolski odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Kępińskiego z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...], zgłaszającej sprzeciw w sprawie wykonania robót budowlanych obejmujących wykonanie budynku altany, na działce położonej w S., nr ewid. gruntów [...], objętych zgłoszeniem B. K. z dnia [...] stycznia 2008 r.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] marca 2009 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania B. K. od wyżej wymienionej decyzji – utrzymał tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, iż w postępowaniu dotyczącym zgłoszenia wykonania robót budowlanych obejmujących wykonanie budynku altany Starosta Kępiński, postanowieniem z dnia [...] lutego 2008r., znak: [...], wezwał B. K. do usunięcia braków zgłoszenia poprzez dostarczenie prawomocnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla inwestycji obejmującej wykonanie budynku altany lub zaświadczenia z Urzędu Gminy P. o przeznaczeniu tego terenu w planie zagospodarowania przestrzennego gminy. Wskazał także, że w dniu [...] lutego 2008 r. B. K. uzupełnił zgłoszenie przedstawiając zaświadczenie z Urzędu Gminy w P., z którego wynikało, iż na terenie, na którym znajduje się działka inwestora obowiązuje Uchwała Rady Gminy Perzów z dnia 28 sierpnia 2003 r., nr VII/45/2003, w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Perzów w części obejmującej wsie: Perzów, Trębaczów, Domasłów, Turkowy, Miechów, Słupia p/Bralinem i Koza Wielka (Dz. Urz.
Woj. Wielkopolskiego z 2003 r., Nr 170, poz. 3166). Zgodnie z wymienioną uchwałą działka nr [...] położona w S. zlokalizowana jest w jednostce bilansowej o symbolu 6.48 RPL/03 – tereny zalesień, z zaleceniem zalesienia drzewami różnych gatunków z uwzględnieniem warunków klimatycznych i gruntowo-wodnych. Mając na uwadze powyższe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za właściwe rozstrzygnięcie Starosty Kępińskiego wyrażone w decyzji z dnia [...] marca 2008 r. zgłaszającej sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych obejmujących wykonanie budynku altany, nie podzielił jednakże stanowiska zawartego w uzasadnieniu tej decyzji, a dotyczącego konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem decyzja ta jest wydawana tylko w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania terenu, a na terenie Gminy P. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, o którym była mowa powyżej.
Z dołączonych do zgłoszenia szkiców i rysunków wynika, iż powierzchnia projektowanego budynku wynosi 35 m². Z miejscowego planu jak również z przedstawionej przez inwestora mapy wynika natomiast, że działka nr [...] położona w S., nie jest położona na terenie rodzinnych ogrodów działkowych. Zatem przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymagań określonych w art. 29 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 w zw. z art. 30 ustawy Prawo budowlane i wymagała zatwierdzenia w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, dlatego też weryfikowana decyzja Starosty Kępińskiego z dnia [...] marca 2008 r. nie narusza w sposób oczywisty przepisów prawa, ani nie jest dotknięta żadną z pozostałych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., w związku z czym organ nie dostrzegł żadnych przesłanek do stwierdzenia jej nieważności.
Rozpoznając skargę na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji podtrzymał ocenę organów orzekających w przedmiotowej sprawie w trybie nadzwyczajnym, jak również organów orzekających w przedmiocie złożonego zgłoszenia, iż projektowany przez B. K. budynek altany, nie spełnia wymagań określonych w art. 29 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 w zw. z art. 30 ustawy Prawo budowlane, gdyż przekracza powierzchnię zabudowy 25m² oraz nie został zaprojektowany na terenie rodzinnych ogrodów działkowych. Zatem inwestycja ta wymagała zatwierdzenia w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, zarówno Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak i Wojewoda Wielkopolski zasadnie uznali, że weryfikowana decyzja Starosty Kępińskiego z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...], nie narusza w sposób oczywisty przepisów prawa, ani nie jest dotknięta żadną z pozostałych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B. K., zaskarżając przedmiotowe rozstrzygnięcie w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez:
- - niewłaściwe zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt. 1 i art. 30 ustawy z 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane w zw. z art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a. i art. 5 k.c. polegające na przyjęciu, że obiekt, który zamierza wznieść skarżący jako rolnik wymaga zezwolenia na budowę i tym samym błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt.2 i pkt. 4 w zw. z art. 30 ustawy Prawo budowlane
- - niewłaściwe zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt. 1 i art. 30 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a. i art. 5 k.c. polegające na przyjęciu, że obiekt, który zamierza wznieść skarżący jako rolnik wymaga zezwolenia na budowę i tym samym błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt.2 i pkt. 4 w zw. z art. 30 ustawy Prawo budowlane i tym samym błędne przyjęcie, że planowany przez skarżącego – jako rolnik - obiekt budowlany nie może przekroczyć 25 m²
- - błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 30 ustawy Prawo budowlane
- - błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 30 Prawa budowlanego i tym samym błędne przyjęcie, że planowany przez skarżącego - jako rolnika - obiekt budowlany nie może przekroczyć 25 m².
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z [...] marca 2009 roku, znak: [...], zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz przeprowadzenie rozprawy podczas nieobecności skarżącego, a także podczas nieobecności Jego pełnomocnika.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż skoro Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił stanowiska Starosty Kępińskiego, że planowana przez skarżącego inwestycja wymagała uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to dlaczego utrzymał w mocy zarówno decyzję Starosty Kępińskiego jak i decyzję Wojewody Wielkopolskiego? Ponadto art. 29 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi, iż pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej - parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,8 m, a taką budowlą jest planowany przez skarżącego obiekt budowlany.
Skarżący podnosi również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołuje się na art. 30 ustawy Prawo budowlane jednocześnie nie przywołując konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu. Art. 30 ustawy Prawo budowlane składa się bowiem z siedmiu ustępów, które w dodatku w większości dzielą się na punkty. W art. 30 Prawa budowlanego ma miejsce podział nie tylko ilościowy ale także jakościowy. Niektóre ustępy art. 30 mówią o zezwoleniach na budowę, inne tylko i wyłącznie o zgłoszeniach, inne o sprzeciwie, tak więc w tej sytuacji obowiązkiem WSA było podanie, który to konkretnie przepis art. 30, zdaniem Sądu, ma w tej sprawie zastosowanie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej: p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił Sąd pierwszej instancji, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, tym samym uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1-3 ustawy p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
W niniejszej sprawie żadna z przesłanek określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Przechodząc do ustosunkowania się do wskazanych zarzutów skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stanowi sześć wad wyliczonych wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a.
Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga zatem bezspornego ustalenia, że uchylana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie prowadzone postępowanie oparte zostało o przesłankę z pkt 2 tej normy tj. wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.
W orzecznictwie wyrażono wielokrotnie pogląd że "rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa" (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., V S.A. 2998/99, Lex nr 51249). Podkreślić też należy, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 1999 r., V S.A. 1970/98, Lex nr 50195).
Z kolei okoliczność, iż przedmiotowa sprawa toczy się w trybie nadzwyczajnym, jakim jest przesądzenie, czy w odniesieniu do określonej decyzji zaistniały, czy też nie, przesłanki o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a., wymusza na organach orzekających, a także i na sądzie ocenę określonej decyzji pod kątem ustalenia, czy te właśnie przesłanki zostały spełnione. Nie jest natomiast dopuszczalne, a tego faktycznie oczekuje strona skarżąca, prowadzenie postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie, tak jakby miało nastąpić wydanie decyzji w tzw. trybie zwykłym.
Stwierdzić zatem należy, że w przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo utrzymał w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Kępińskiego z dnia [...] marca 2008 r. zgłaszającej sprzeciw w sprawie wykonania robót budowlanych obejmujących wykonanie budynku altany, na działce położonej w S., nr ewid. gruntów [...], objętych zgłoszeniem B. K. z dnia [...] stycznia 2008 r. Jak wykazało postępowanie zarówno przed organami administracji, jak i przed Sądem pierwszej instancji, przedmiotowa decyzja, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, zawiera prawidłowe rozstrzygnięcie i odpowiada prawu.
Wskazać należy, iż Starosta Kępiński bezzasadnie wezwał skarżącego do przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem zgodnie z art. 4 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja taka jest wymagana tylko w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania terenu, a jak wynika z akt taki plan na przedmiotowym terenie obowiązywał już od 2003 r. Pomimo powyższego uchybienia, wniesienie sprzeciwu przez Starostę Kępińskiego należy uznać za prawidłowe i zgodne z prawem, ponieważ altana została wzniesiona bez pozwolenia na budowę, które było wymagane z racji tego, iż budynek ten nie spełnia wymagań określonych w art. 26 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 ustawy Prawo budowlane.
Tym samym niemożliwym było stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Kępińskiego z dnia [...] marca 2008 r. ponieważ nie była ona dotknięta uchybieniem tego rodzaju, które spełniałoby przesłanki rażącego naruszenia prawa.
Wskazując w dalszej kolejności na zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, a mianowicie niewłaściwe zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt. 1, pkt 2, pkt 4 i art. 30 ustawy Prawo budowlane stwierdzić należy, iż przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku był akt wydany w ramach postępowania nadzorczego. Obowiązkiem Sądu było zatem dokonanie oceny prawidłowości działania i orzekania organu administracji publicznej, wydającego decyzję w postępowaniu nadzwyczajnym. Sąd wojewódzki nie badał w tej sytuacji legalności decyzji Starosty Kępińskiego z dnia [...] marca 2008 r. Tymczasem wyżej wskazane zarzuty skargi kasacyjnej tak naprawdę skierowane są przeciwko aktowi, którego dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności. Zostały one zatem wymierzone w działanie organu wydającego zezwolenie na budowę budynku, a nie w ocenę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, kontrolującego rozstrzygnięcie organu badającego, czy w dacie wydania decyzji z dnia [...] marca 2008 r. wystąpiła przesłanka skutkująca stwierdzeniem jej nieważności, określona w jednym z punktów art. 156 § 1 k.p.a. Tak sformułowany zarzut należy więc uznać za błędny.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.