Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1187/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2261/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Powyższe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] maja 2014 r. została wydana przez Starostę M. decyzja, którą udzielono "[...]" Sp. z o. o., O. ul. P. [...], [...], [...], [...] D., (dalej: Spółka, Spółka "[...]") pozwolenia na wytwarzanie, w związku z eksploatacją instalacji do produkcji preparatów antykorozyjnych oraz instalacji do przetwarzania (odzysku) odpadów, na terenie zakładu "[...]" w O. wymienionych w decyzji odpadów. Decyzja została doręczona jedynej uznanej za stronę postępowania Spółce "[...]" w dniu 9 czerwca 2014 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. P. Następnie spółka, działając na podstawie art. 155 kpa, we wniosku z 25 czerwca 2014 r., wniosła o zmianę decyzji Starosty M. z [...] maja 2014 r.

Decyzją z [...] lipca 2014 r., nr [...] Starosta M. zmienił, za zgodą strony, decyzję z [...] maja 2014 r. w ten sposób, że w punkcie 7 sentencji decyzji, w tabeli, po liczbie porządkowej 778, wpisuje się l.p. 779, 780, 781, 782 i 783 o treści wskazanej w zmieniającej decyzji. Decyzja ta jako stronie została doręczona jedynie Spółce.

Od decyzji z [...] maja 2014 r. w dniu 1 sierpnia 2014 r. do organu I instancji wpłynęło w/w odwołanie W. P., datowane na dzień 31 lipca 2014 r. Wraz z odwołaniem W. P. złożył opatrzony tą samą datą wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Z treści wniosku wynika, że W. P. uważa się za stronę postępowania. Starosta M. wydając w dniu [...] maja 2014 r. decyzję dopuścił się naruszenia zasady czynnego udziału strony (odwołującego się) w tym postępowaniu, w szczególności odstępując od doręczenia tejże decyzji odwołującemu wbrew treści art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z art. 170 ust. 3 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. 2013, poz. 21 ze zm.) oraz w zw. z art. 185 ust. 2a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz.U. 2013, poz. 1232 ze zm., dalej: p.o.ś.). Zdaniem odwołującego, zaskarżona decyzja wbrew powołanej podstawie prawnej, nie jest zezwoleniem na zbieranie i wytwarzanie odpadów, lecz pozwoleniem zintegrowanym w rozumieniu art. 181 ust. 1 pkt 1 oraz art. 201 i n. p.o.ś. Organ nadając pozwoleniu zintegrowanemu jedynie formalnie charakter zezwolenia na zbieranie i wytwarzanie odpadów dopuścił się naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i procesowego.

W postanowieniu z [...] września 2014 r., znak: [...] Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania.

Rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, iż doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych, nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie decyzja z [...] maja 2014 r. została doręczona jedynemu uznanemu za stronę postępowania podmiotowi w dniu 9 czerwca 2014 r. Skarżący nie brał udziału w toczącym się postępowaniu oraz nie otrzymał zaskarżonej decyzji. Decyzja z [...] maja 2014 r. została doręczona Spółce 9 czerwca 2014 r. Decyzja organu I instancji stała się ostateczna w dniu 24 czerwca 2014 r. Ostatnim dniem skutecznego wniesienia odwołania był dzień 23 czerwca 2014 r. Odwołanie skarżącego sporządzone 31 lipca 2014 r. zostało złożone 1 sierpnia 2014 r. Wyżej wymienioną datę złożenia odwołania W. P. potwierdził w piśmie z 11 sierpnia 2014 r., w którym informował Starostę M. o adresie do korespondencji.

Zdaniem Sądu, w kontrolowanym postępowaniu organ prawidłowo stwierdził w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Odwołanie skarżącego zostało bowiem złożone po upływie terminu do wniesienia odwołania dla stron postępowania.

Podmiot uznany za stronę może wnieść odwołanie w ustawowym terminie, który liczy się od daty doręczenie tej stronie decyzji, natomiast podmiot, któremu nie doręczono decyzji, jako stronie może wnieść odwołanie jedynie w terminie otwartym dla którejkolwiek ze stron. Niezaskarżenie decyzji w terminie przez podmioty, którym przyznano status stron postępowania administracyjnego skutkuje tym, że decyzja taka staje się ostateczna, co wyłącza możliwość wniesienia od niej odwołania przez podmiot nie mający takiego statusu. Stosownie bowiem do art. 129 § 2 k.p.a. strona postępowania administracyjnego może wnieść odwołanie od decyzji organu I instancji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej lub ogłoszenia decyzji. W razie nieskorzystania przez stronę z prawa odwołania w powyższym terminie, decyzja w myśl art. 16 § 1 k.p.a. staje się ostateczna.

Stanowiący podstawę prawną zaskarżonego postanowienia przepis art. 134 k.p.a. stanowi, iż organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z treści tego uregulowania wynika, iż niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminu do wniesienia odwołania są odrębnymi instytucjami proceduralnymi. Przesłanki wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania i postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania są rozłączne. Na tle przepisu art. 134 k.p.a. wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Przepisy postępowania administracyjnego nie precyzują, w jakim wypadku odwołanie (zażalenie) należy uznać za niedopuszczalne.

Kwestia ta była jednak przedmiotem licznych wypowiedzi doktryny. W nauce prawa jednolicie przyjmuje się między innymi, że niedopuszczalność wniesienia środka odwoławczego ma miejsce wówczas, gdy dana decyzja czy postanowienie nie podlega zaskarżeniu, a także wtedy, kiedy akt administracyjny nie wszedł do obrotu prawnego wskutek niedoręczenia którejkolwiek ze stron. Przesłanki podmiotowe obejmują sytuacje, w których nastąpi złożenie odwołania przez podmiot nie mający legitymacji do tego, a zatem nie będący stroną postępowania.

W orzecznictwie, jak i w doktrynie, jednolicie przyjmuje się, że strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, ma możliwość złożenia odwołania z tym, że termin do jego wniesienia dla takiej strony liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Sąd zaakceptował tezę, że termin ten może zostać stronie przywrócony, a sprawa rozpatrzona. Należy bowiem przesądzić, czy organ prawidłowo ocenił, że odwołanie było niedopuszczalne z przyczyny podmiotowej.

Po upływie terminu do wniesienia odwołania, osoba, która nie brała udziału w postępowaniu, a twierdzi, że przysługuje jej w sprawie przymiot strony może skutecznie się bronić przez złożenie wniosku o wszczęcie postępowania wznowieniowego zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W doktrynie przyjmuje się, że stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta była już ostateczna, przysługuje wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Taka droga obrony interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności, wznowienie postępowania otwiera bowiem przed stroną ponownie postępowanie przed organem pierwszej instancji, gwarantując udział w tym postępowaniu, a następnie w postępowaniu odwoławczym.

Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w skardze, Sąd wyjaśnił, że z treści pisma złożonego przez skarżącego w sposób jednoznaczny wynikało, że składa on odwołanie od decyzji. Skarżący jako podstawę swojego wystąpienia wskazał bowiem art. 127 § 1 k.p.a.

W niniejszej sprawie wraz z odwołaniem został złożony wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Sąd zgodził się z organem, że wniesienie tego wniosku oraz wskazanie w podstawie odwołania art. 127 § 1 k.p.a. w sposób jednoznaczny potwierdzało charakter złożonego pisma. Podkreślenia wymaga także, że odwołanie było następnie przy piśmie z 5 sierpnia 2014 r. uzupełniane przez skarżącego. Jako podstawę uzupełnienia wskazano art. 127 k.p.a. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, że odwołanie skarżącego stanowiło w swej istocie wniosek o wznowienie postępowania. Samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Oznacza to, że samorządowe kolegia odwoławcze są organem odwoławczym, gdy decyzję w I instancji wydał organ jednostki samorządu terytorialnego oraz organem nadzoru, gdy decyzję kwestionowaną w postępowaniu nadzwyczajnym wydał także organ jednostki samorządu terytorialnego.

Zgodzić należy się, w ocenie Sądu, z organem, że nie istniały żadne podstawy do stwierdzenia, że odwołanie stanowiło w swej istocie wniosek o wznowienie postępowania. W niniejszej sprawie Kolegium nie było uprawnione do rozpoznawania wniosku o wznowienie postępowania. Nie ma uzasadnienia zarzut skarżącego, że ewentualny wniosek, którego adresatem powinien być Starosta M. nie został rozpoznany w postępowaniu odwoławczym. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 147 k.p.a. zdanie drugie wznowienie postępowania z przyczyny określonej m.in. w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje na żądanie strony. Prawidłowo zatem oceniło Kolegium, że gdyby nawet zakwestionować stanowisko tego organu, co do tego, że skarżący nie złożył wniosku o wznowienie i przyjąć, że taki wniosek został wyartykułowany przez skarżącego w odwołaniu, to strona uznając, że jej wniosek nie został rozpoznany mogłaby wystąpić z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie. Do dnia złożenia skargi takie zażalenie nie zostało wniesione przez skarżącego.

W kontrolowanym postępowaniu decyzję w I instancji wydał Starosta M. Oznacza to, że Kolegium nie jest uprawnione do rozpoznawania wniosku o wznowienie postępowania

Zdaniem Sadu, treść odwołania została przez organ właściwie zinterpretowana.

Sąd zaznaczył, że w odwołaniu z 31 lipca 2014 r. skarżący zarzucił naruszenie zasady czynnego udziału strony (art. 10 k.p.a.), poprzez całkowite pominięcie odwołującego jako strony postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja ma charakter prawny pozwolenia zintegrowanego, a odwołującemu, jako właścicielowi nieruchomości sąsiadującej z należącą do spółki działką o nr [...] – na której to działce, zgodnie z zaskarżoną decyzją magazynowane będą odpady stałe i płynne – przysługiwał status strony postępowania, przez co doszło do wystąpienia kwalifikowanej wady prawnej decyzji określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Z powyższego wynika, że przywołanie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nastąpiło w uzasadnieniu naruszenia przez Starostę M. art. 10 k.p.a. przy wydawaniu rozstrzygnięcia w sprawie.

W niniejszej sprawie Kolegium prawidłowo wydało rozstrzygnięcia zarówno w zakresie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jak i samego odwołania, odmawiając w tym zakresie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i stwierdzając jednocześnie jego niedopuszczalność. Wydając rozstrzygnięcie stwierdzające niedopuszczalność odwołania stanowiące rozstrzygnięcie proceduralne, Kolegium zasadnie nie odniosło się do zarzutów merytorycznych odwołania.

Na koniec Sąd podniósł, że przedmiotem dokonywanej kontroli sądowej jest postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, wydane na podstawie art. 134 k.p.a. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło we wstępnym postępowaniu organu odwoławczego, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Organ odwoławczy badając dopuszczalność odwołania, nie może zatem wejść w ocenę zasadności odwołania. Omawiane postanowienie ma zatem charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Warunkiem bowiem przystąpienia do oceny merytorycznej zarzutów odwołania jest pozytywne zakończenie postępowania wstępnego przed organem odwoławczym, czyli stwierdzenie dopuszczalności odwołania. Przepis art. 134 k.p.a. stanowi podstawę do wydawania dwojakiego rodzaju postanowień: o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania i o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Każde z tych postanowień oparte jest na różnych przesłankach. Faktycznym następstwem każdego z nich jest nierozpoznanie odwołania.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. P. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. 1. art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 poprzez niepoddanie w ramach sądowej kontroli aktów administracyjnych wnikliwej analizie całego materiału dowodowego, w szczególności rzeczywistej i całkowitej treści pisma skarżącego zatytułowanego "Odwołanie", w którym to piśmie, zawierającym odwołanie od decyzji Starosty M. z dnia [...] maja 2014r. nr [...], skarżący- obok jego zarzutów - zamieścił także wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., podczas gdy z akt sprawy (w szczególności odwołania skarżącego) wyraźnie wynikało, iż wniosek taki został zamieszczony i złożony i to niezależnie od zamieszczonego w tymże piśmie zwykłego środka zaskarżenia w postaci odwołania od decyzji organu I instancji,
2. 2. art. 134 § 1 P.p.s.a.:
3. - poprzez rozstrzygnięcie sprawy wyłącznie w granicach skargi i przedmiotu zaskarżenia, a nie w granicach danej sprawy, tj. poprzez rozstrzygnięcie sprawy bez zbadania związku faktyczno-prawnego pomiędzy wnioskiem o wznowienie postępowania zamieszczonym przez skarżącego w odwołaniu od decyzji z dnia [...] maja 2014r. a prawidłowością procedowania organu w sprawie, w tym legalnością zaskarżonego postanowienia w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oraz powiązanego z nim postanowienia z dnia [...] września 2014r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania,
4. - w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 153 P.p.s.a. poprzez jednoczesne, niedopuszczalne wyjście poza granice danej sprawy i zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wiążącej oceny prawnej w odniesieniu do wszczętego już postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi na bezczynność Starosty M. w przedmiocie rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] maja 2014r., o którego wszczęciu Sąd wiedział (informacja ta została wyraźnie wskazana w replice na odpowiedź na skargę), a okoliczności tej nie uwzględnił uznając ją za nieistniejącą, przez co odstąpił od ustalenia wzajemnego związku faktyczno-prawnego pomiędzy złożonym wnioskiem o wznowienie a treścią zaskarżonego postanowienia i dokonał przedsądu sprawy ze skargi na bezczynność stwierdzając, że w odwołaniu nie zamieszczono jakiegokolwiek wniosku o wznowienie (str. 11 uzasadnienia wyroku, akapit 2 od góry)
5. 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. w zw. z art. 63 § 2 k.p.a., art. 64 § 2 k.p.a., art. 65 § 1 k.p.a. i art. 19 k.p.a., a także art. 145 § 1pkt 1 lit. "c" w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., względnie art. 98 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, w sytuacji gdy organ odwoławczy nie ustalił rzeczywistej, całościowej treści pisma skarżącego, zatytułowanego "Odwołanie" i pominął zawarty w tym piśmie wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty M. z dnia [...] maja 2014r., mimo iż organ ten miał obowiązek ustalenia takiej rzeczywistej, całościowej treści pisma skarżącego (jego rzeczywistej woli) z uwagi na ciążące na nim obowiązki procesowe, a to: 1. obowiązek ustalenia jednoznacznej treści żądania zamieszczonego w podaniu (wniosku) - art. 63 § 2 k.p.a., art.64 § 2 k.p.a, 2. obowiązek przekazania żądania w części niemieszczącej się we właściwości organu, do którego podanie (wniosek) wpłynęło, do organu właściwego w sprawie (Starosty M.), który to obowiązek stanowi z kolei realizację zasady przestrzegania właściwości z urzędu – art. 65 § 1 i art. 19 k.p.a., 3. obowiązek przestrzegania gradacji naruszeń procesowego prawa administracyjnego i oceny wpływu postępowania nadzwyczajnego wznowieniowego na prowadzone przez organ postępowanie odwoławcze – pominięciu pierwszeństwa postępowania wznowieniowego przed postepowaniem zwykłym – art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., względnie art. 98 § 1 k.p.a.,
6. 4. art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, wbrew aktom sprawy (aktom administracyjnym i sądowoadministracyjnym), że skarżący zarówno w odwołaniu, jak i w skardze wniesionej do WSA w Warszawie twierdził, że odwołanie stanowiło "w swej istocie wniosek o wznowienie postępowania", podczas gdy z akt tych wprost wynika, że skarżący od początku twierdził, że pismo zatytułowane "Odwołanie" wniesione od decyzji z dnia [...] maja 2014r. zawiera zarówno odwołanie wniesione do organu odwoławczego (SKO w S.), jak też – jednocześnie- wniosek o wznowienie postępowania skierowany do Starosty M.,
7. 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art.6 k.p.a. i art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i przyjęcie błędnego stanowiska organu odwoławczego, że już sam fakt złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest wystarczający do odstąpienia od badania treści pozostałych wraz z nim wniesionych przez skarżącego pism, a wniosek o przywrócenie terminu ma pierwszeństwo przed innymi wraz z nim wniesionymi pismami bez względu na treść jaką rzeczywiście zawierają (jaką rzeczywistą wolę strony wyrażają),
8. 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., art. 6 i art. 8 k.p.a., a także art. 63 § 2 k.p.a., art. 64 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, w sytuacji gdy organ odwoławczy, wbrew wskazanym przepisom postępowania administracyjnego, ograniczył się jedynie do powierzchownej, formalnej oceny pisma skarżącego zatytułowanego "Odwołanie" bez zbadania materialnej strony pisma – całej treści pisma łącznie z jego uzasadnieniem, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że w piśmie tym nie zamieszczono także wniosku o wznowienie postępowania, a Sąd powtórzył jedynie taką ocenę nie przeprowadzając własnej, merytorycznej (materialnej) oceny pisma skarżącego,
9. 7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a., oraz w zw. z art. 58 k.p.a. i art. 59 k.p.a. oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ odwoławczy art. 134 w zw. z 58 k.p.a. i art. 59 k.p.a., które polegało na jednoczesnym zastosowaniu przepisu art. 134 oraz art. 58 k.p.a. i art. 59 k.p.a. w tym samym postępowaniu i wydaniu w dniu [...] września 2014r. także postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (postanowienie z dnia [...] września 2014r. nr [...]) z tym samym uzasadnieniem, wedle którego skarżący winien skorzystać z żądania wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sytuacji gdy wniosek na tej właśnie podstawie został sformułowany wprost przez skarżącego w piśmie zawierającym odwołanie, a przepisy art. 134 k.p.a. oraz art. 58 i art. 59 w istniejącym stanie faktycznym (jednoznacznym złożeniu przez skarżącego ww. żądania wznowienia postępowania) pozostawały wobec siebie w relacji konkurencyjności i wzajemnego wykluczenia,
10. 8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 oraz w zw. z art. 126 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej art. 6 k.p.a. (zasady praworządności), które polegało na wiążącym, ostatecznym twierdzeniu organu odwoławczego, że skarżący nie złożył wniosku o wznowienie postępowania, a tym samym na bezprawnym pominięciu faktu złożenia przez skarżącego żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i wydaniu postanowienia z uzasadnieniem zamykającym skarżącemu możliwość powoływania się na okoliczność złożenia żądania wznowienia postępowania w piśmie zawierającym również odwołanie od decyzji Starosty M. i to w sytuacji gdy również i Starosta M. - organ właściwy w zakresie wznowienia postępowania (art. 150 § 1 k.p.a.) – przekazał żądanie wznowienia postępowania wraz z odwołaniem organowi odwoławczemu (organowi wyższego stopnia) nie odnosząc się w jakikolwiek sposób do treści wniosku o wznowienie ani nie podejmując jakichkolwiek prawem przewidzianych czynności,
11. 9. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., względnie art. 98 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ odwoławczy art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., względnie art. 98 § 1 k.p.a., które polegało na odstąpieniu przez ten organ od oceny gradacji naruszeń procesowego prawa administracyjnego - pominięciu pierwszeństwa postępowania wznowieniowego przed postępowaniem zwykłym – i w konsekwencji niezgodnym z prawem odstąpieniu od zawieszenia postępowania zwykłego (odwoławczego) do czasu rozpoznania wniosku o wznowienie przez organ właściwy w sprawie – Starostę M., a przez to przedwczesne wydanie postanowienia o odmowie przywrócenia, z błędnym uzasadnieniem, że skarżący może dopiero skorzystać z instytucji wznowienia postępowania, w sytuacji gdy skarżący wniosek ten złożył już wraz z odwołaniem, a postanowienie to, po wydaniu rozstrzygnięcia w postępowaniu wznowieniowym, może stać się całkowicie bezprzedmiotowe, z uwagi na wzruszenie w tym trybie zaskarżonej odwołaniem decyzji,
12. 10. A. art. 125 § 1 P.p.s.a.:
13. - pkt 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie (zamieszczonego w replice na odpowiedź na skargę w niniejszej sprawie) z uwagi na wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie bezczynności Starosty M. w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty M. z dnia [...] maja 2014r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia Spółce [...] Sp. z o.o. z siedzibą w O. na wytwarzanie, przetwarzanie (odzysk) oraz zbieranie i transport odpadów w niej wymienionych, mimo, iż skarżący powyższą okoliczność Sądowi I instancji notyfikował, a Sąd I instancji o powyższej okoliczności wiedział z urzędu (vide: ostatnie zdanie na stronie 7. I pierwszy akapit na str. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), a sprawy te pozostawały w takim faktycznym i prawnym związku, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego (skargi na bezczynność Starosty) stanowiło podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej (skargi na postanowienie SKO w S.),
14. - pkt 2 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania sądowoadminsitracyjnego w niniejszej sprawie (zamieszczonego w replice na odpowiedź na skargę w niniejszej sprawie) z uwagi na toczące się postępowanie karne dotyczące wydania ww. decyzji administracyjnej Starosty M. w wyniku przestępstwa. Ustalenie zaś tego czynu w drodze karnej w zw. z treścią art. 11 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.,w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. mogłoby wywrzeć wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej,

B. art. 124 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 56 P.p.s.a. nieuwzględnienie wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie (zamieszczonego w replice na odpowiedź na skargę w niniejszej sprawie) z uwagi na toczące się, z wniosku Gminy D., postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty M. nr [...] z dnia [...] maja 2014r. zmienionej decyzją tego organu z dnia [...] lipca 2014r.,

1. 11. art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 134 i art. 58 i art. 59 k.p.a. poprzez wydanie wyroku bez przeprowadzenia dogłębnej analizy akt, która to analiza wskazywała, że organ odwoławczy po rozpoznaniu wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wydał dwa odrębne postanowienia kończące jedno postępowanie administracyjne, a mianowicie: zaskarżone w niniejszej sprawie – postanowienie o odmowie przywrócenia terminu oraz postanowienie z dnia [...] września 2014r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, które było przedmiotem kontroli Sądu I instancji w tym samym dniu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2015r., sygn. akt IV SA/Wa 2260/14), przez co Sąd I instancji pominął oczywiście wadliwe zastosowanie przez organ art. 134 k.p.a., tj. zastosowanie tego przepisu z jednoczesnym zastosowaniem przepisu art. 58 i art. 59 k.p.a., a na taki nierozerwalny związek wskazuje treść uzasadnienia postanowienia organu z dnia [...] września 2014r. nr [...], co Sąd I instancji również całkowicie pominął, stwierdzając zamiast tego, że w przypadku odmowy przywrócenia terminu nie wydaje się postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu,
2. 12. art. 145 § 1 pkt 1 lit."c" P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 134 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i błędne, wbrew aktom administracyjnym, ustalenie, że organ odwoławczy uznał, że zaskarżone postanowienie było niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych (str. 10 uzasadnienia wyroku, ostatnie zdanie 1. Akapitu), podczas gdy w tym samym uzasadnieniu Sąd uznał, ze organ prawidłowo stwierdził niedopuszczalność odwołania jako złożonego po upływie terminu do jego wniesienia (przyczyna przedmiotowa), co czyni uzasadnienie wyroku wewnętrznie sprzecznym, a cały wyrok oderwany od stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych (w zaskarżonym postanowieniu organ wyraźnie wskazał, że stwierdził niedopuszczalność odwołania z przyczyny przedmiotowej ("Jak wskazano wyżej odwołanie Pana W. P. zostało złożone po upływie terminu do wniesienia odwołania dla stron postępowania", str. 3 zaskarżonego postanowienia),
3. 13. art. 145 § 1 pkt 1 lit."c" P.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, w sytuacji gdy organ odwoławczy wydał postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania z uzasadnieniem właściwym dla postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do jego wniesienia oraz poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że mimo rozróżnienia tych dwóch możliwych rozstrzygnięć w ww. przepisie prowadzą one do takiego samego skutku prawnego, a wydanie jednego z nich z uzasadnieniem właściwym dla drugiego odpowiada prawu (vide: str. 9 uzasadnienia, akapit 2. Od góry oraz str. 13 uzasadnienia wyroku, przedostatnie zdanie)
4. 14. art. 141 § 4 P.p.s.a.:
5. - w zw. z art. 134 k.p.a. i art. 58 i art. 59 k.p.a. poprzez odstąpienie od wyjaśnienia przyczyn, z powodu których w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy jednoczesne rozstrzygniecie w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu, jak i niedopuszczalności odwołania nie stanowi naruszenia prawa,
6. - poprzez całkowite odstąpienie od wyjaśnienia przyczyn, z powodu których Sąd I instancji przyjął, iż organ II instancji nie naruszył podstawowych zasad postępowania administracyjnego (art. 6, art. 8 i art. 11 k.p.a.), co w sposób istotny uniemożliwia w tej części przeprowadzenie kontroli instytucyjnej zaskarżonego wyroku.

W związku z przywołanymi wyżej naruszeniami, na podstawie art. 176 P.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Ponadto wniósł o:

1. 1. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną,
2. 2. połączenie sprawy wszczętej niniejszą skargą kasacyjną do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą wszczętą skargą kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2015r., sygn. akt IV SA /Wa 2260/14.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Postawione zarzuty naruszenia wyliczonych przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wyliczonych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie są zasadne. Niejasności w wywodach w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie mogą stanowić podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, skoro zgodnie z art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji, zgodnie z art. 184 tej ustawy " Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu".

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem było postanowienie o niedopuszczalności odwołania, a zatem postanowienie wydane na podstawie art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego " Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne".

Wydanie przedmiotowego postanowienia ograniczone jest do przypadków, w których zostało wniesione od decyzji odwołanie. Nie są uzasadnione zarzuty naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie akt sprawy, a też na podstawie zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej, nie można zakwestionować oceny, że skarżący wniósł odwołanie od decyzji Starosty M. z [...] maja 2014r. To, że w jednym piśmie zawarł też wniosek o wznowienie postępowania nie podważa faktu wniesienia odwołania od w/w decyzji. Wniesienie odwołania otwiera stadium wstępne badania, zgodnie z art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego, dopuszczalności wniesienia odwołania. Prawidłowo w wyroku wskazano, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych i przyczyn podmiotowych. Należy wskazać, że w stanie faktycznym sprawy wystąpiła niedopuszczalność przedmiotowa.

Upływ terminu do wniesienia odwołania, który jest wyznaczony jako termin ustawowy w art. 129 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, powoduje, że decyzja nabywa przymiot ostateczności. W uzasadnieniu zasadnie wywodzono o znaczeniu prawnym pozbawienia strony udziału w postępowaniu i dopuszczalności przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, wskazując, że w takich przypadkach jednostka, która twierdzi, że ma w sprawie interes prawny otwartą ma możliwość żądania wznowienia postępowania. Ta droga postępowania zapewnia jej dwuinstancyjność postępowania. Postępowanie odwoławcze od decyzji nieostatecznej nie jest konkurencyjne wobec postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Pierwszeństwo ma zawsze postępowanie odwoławcze, które nie jest obwarowane ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem przepisów postępowania, wyliczonym w art. 145 § 1, art. 145 a § 1, art. 145 b § 1 kodeksu postępowania administracyjnego.

W razie wniesienia odwołania i żądania wznowienia postępowania, pierwsze należy rozważyć dopuszczalność odwołania. Nie można zatem skutecznie zarzucić naruszenia art. 134 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Skarżący nie cofnął odwołania, a zatem ustalenie czy było dopuszczalne nie było bezprzedmiotowe.

Rozpatrując zasadność zarzutu naruszenia art. 134 w związku z art. 58 i art. 59 kodeksu postępowania administracyjnego należy wskazać, że przedmiot regulacji powołanych przepisów prawa jest odrębny. Artykuł 134 reguluje stadium wstępne postępowania odwoławczego, którego wynik otwiera lub zamyka postępowanie odwoławcze. Ustalenie, że odwołanie jest niedopuszczalne powoduje, że sprawa nie podlega rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Artykuły 58 i 59 regulują przesłanki przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej, w tym terminu do wniesienia odwołania. Przedmiotem regulacji art. 134 jest ustalenie dopuszczalności odwołania. Zasadnie Sąd wywiódł, że o dopuszczalności odwołania przesądzają przesłanki przedmiotowe i przesłanki podmiotowe. Niedopuszczalność przedmiotowa wynika z przysługiwania przymiotu ostateczności decyzji. Decyzja po upływie czternastu dni od dnia doręczenia stronie uczestniczącej w postępowaniu, jeżeli nie wniesiono w tym terminie odwołania, staje się ostateczna.

Jednostka powołująca się na ochronę interesu prawnego ma otwartą możliwość żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można przypisać znaczenia oceny prawnej stanowisku co do tego, czy w piśmie skarżącego zawarty był wniosek o wznowienie postępowania. Stanowi to odrębna sprawę sądowoadministracyjną, a zatem jest poza rozpoznaniem sprawy zgodności z prawem postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Żądanie wznowienia postępowania, jak i bezczynność Starosty M. w tym przedmiocie stanowiła zatem odrębna sprawę. Postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania ze względu na ostateczność decyzji otwiera skuteczność drogi wznowienia postępowania, które jest dopuszczalne dopiero po spełnieniu przesłanki: sprawa została zakończona decyzją ostateczną (art. 145 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego).

Sąd dokonując oceny zgodności z przepisami prawa postanowienia o niedopuszczalności odwołania nie naruszył zasady praworządności (art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego), zasady przekonywania (art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego) wskazując, że w takim przypadku właściwym jest tryb wznowienia postępowania, który zapewnia dwuinstancyjne rozpoznanie sprawy. Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 97 § 1 pkt. 4 ewentualnie art. 98 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz zarzuty naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 124 § 1 pkt 6 w związku z art. 56 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. W sprawie niedopuszczalności odwołania nie wystąpiło zagadnienie wstępne, które uzasadniało zawieszenie postępowania administracyjnego i postępowania sądowego. Skarga na bezczynność w zakresie rozpoznania żądania wznowienia postępowania, wszczęcie nadzwyczajnych trybów postępowania – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jak i postępowania karnego nie pozostaje w związku z rozpoznaniem dopuszczalności odwołania.

Odrębnym przedmiotem jest wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym od badania zgodności z prawem postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Należy też wskazać, że art. 56 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje skutki wszczęcia postępowania nadzwyczajnego przed wniesieniem skargi do sądu, a nie po wszczęciu postępowania sądowego w sprawie zgodności z prawem zaskarżonego aktu.

W sprawie zasadnie Sąd wywiódł, że zaskarżone do Sądu postanowienie o niedopuszczalności odwołania nie narusza przepisów postępowania. Tym samym Sąd nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niejasności w argumentacji uzasadnienia wyroku nie mają znaczenia dla prawidłowego rozpoznania sprawy i w konsekwencji oceny, że odpowiada prawu.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.