Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3187/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy B. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z dnia 1 czerwca 2015 r. Wójt Gminy B. wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z wnioskiem o ponowne uzgodnienie projektu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. w zakresie ochrony przyrody. Pismem z dnia 1 lipca 2015 r. Regionalny Dyrektor wyraził stanowisko, w którym odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu i negatywnie zaopiniował powyższy projekt Studium ze względu na negatywny wpływ jego postanowień na ochronę przyrody obszarów Natura 2000: Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000 "[...]", Obszaru Ochrony Siedlisk Natura 2000 "[...]", Obszaru Ochrony Siedlisk Natura 2000 "[...]", Obszaru Chronionego Krajobrazu [...].
Wójt Gminy B. wniósł do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zażalenie z dnia 1 lipca 2015 r., zawierające zarzuty w stosunku do powyższego rozstrzygnięcia, uznając powołane wyżej pismo RDOŚ w B. za postanowienie wydane w trybie art. 106 k.p.a.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził niedopuszczalność złożonego zażalenia. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie podjęte przez Regionalnego Dyrektora, jak wskazano w jego treści, nie zostało podjęte w trybie art. 106 k.p.a., a zatem nie służył od niego środek zaskarżenia w postaci zażalenia.
Gmina B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie, wskazując, iż o ile przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody nie zawierają odrębnych regulacji dotyczących samej procedury uzgadniania, to art. 24 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprost stanowi, że organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 oraz art. 17 pkt 6 w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej opiniują i uzgadniają na swój koszt odpowiednio projekt studium lub projekt planu miejscowego. Wbrew twierdzeniu organu, okoliczność, iż postępowanie związane ze sporządzaniem projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jak też miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest postępowaniem administracyjnym, lecz postępowaniem prawotwórczym, uchwałodawczym, do którego nie stosuje się przepisów k.p.a., w żaden sposób nie przesądza o tym, że na odmowę uzgodnienia studium lub planu miejscowego wydaną przez właściwy organ w trybie postępowania uzgadniającego, przewidzianego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie przysługuje zażalenie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.
Sąd wskazał, że stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) tylko organy administracji publicznej, o których mowa w art. 11 pkt 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonują uzgodnień projektów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w trybie art. 106 k.p.a. Powołany zaś artykuł obejmuje zarząd województwa oraz wojewodę. Tym samym dokonanie uzgodnienia z innymi niż ww. organami następuje w odrębnym trybie. Uzgodnienie projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska następuje na podstawie ustawy o ochronie przyrody.
Materialną podstawę do podjęcia kwestionowanego stanowiska, z uwagi na obszar, którego dotyczą założenia projektowanego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego skarżącej Gminy stanowią: art. 16 ust. 7 oraz art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz, 1220 ze zm.). Pierwszy z przywołanych przepisów wskazuje m. in. że projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin w części dotyczącej obszaru chronionego krajobrazu, wymagają uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego. Drugi natomiast nakłada obowiązek analogicznego uzgodnienia w stosunku do istniejącego lub projektowanego obszaru Natura 2000 w zakresie negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000. Jak zasadnie wskazał GDOŚ powołane wyżej przepisy ustawy stanowiące o "uzgodnieniu" nie przewidują jednakże procedury uzgadniania projektu studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 106 k.p.a. Procedura przewidziana wart. 106 k.p.a. ma charakter szczególny i powinna być wszczynana jedynie wówczas, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie tak stanowi.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Gmina B., opierając ją na podstawach:
- I. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 133 p.p.s.a. poprzez dokonanie oceny prawnych okoliczności niewynikających z akt sprawy w postaci oceny zgodności z prawem niedopuszczalności zażalenia na rozstrzygnięcie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. projektu "Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B." dokonane na podstawie 16 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2009 r. Nr 151, poz. 1220 z późń. zm) zwanej dalej u.o.p., w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny w zakresie ustaleń tego studium mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego,
- 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a poprzez oddalenie skargi wskutek przyjęcia błędnej wykładni art. 24 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późń. zm.) zwanej dalej u.p.z.p. w związku z art. 11 pkt 6 u.p.z.p. oraz art. 23 ust. 5 u.o.p. i art. 30 ust. 3 u.o.p. oraz zastosowania w sprawie art. 16 ust. 7 u.o.p. z naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a.
- II. naruszenia prawa materialnego, poprzez:
- 1) zastosowanie w sprawie art. 16 ust. 7 u.o.p. z naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. i dokonanie na podstawie art. 16 ust. 7 u.o.p. oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia,
- 2) zastosowaniu błędnej wykładani art. 24 ust 1 u.p.z.p. w związku z art. 11 pkt 6 lit. j u.p.z.p. oraz art. 23 ust. 5 u.o.p. i art. 30 ust. 3 u.o.p., polegającej na przyjęciu, że organami dokonującymi uzgodnień, o których mowa w art. 24 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 11 pkt 6 lit. j u.p.z.p. mogą być jedynie te organy, których uprawnienie do dokonywania uzgodnień projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gmin wynikają wyłącznie z art. 11 ust. 6 u.p.z.p., tj zarząd województwa i wojewoda.
Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż zapis w art. 24 ust. 1 u.p.z.p., mówiący o tym, że organy wymienione w art. 11 pkt 6 tej ustawy dokonują uzgodnień w trybie art. 106 k.p.a., oznacza, że wszystkie organy w wymienione w art. 11 ust. 6 u.p.z.p. dokonują uzgodnień w tym trybie. W art. 11 ust. 6 u.p.z.p. pod literą j wymieniony jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. W świetle tej wykładani bez znaczenia jest fakt, że dyrektor ten został wymieniony jako organ opiniujący, a nie uzgadniający, gdyż przepis art. 24 ust. 1 u.p.z.p. wyraźnie stwierdza o dokonywaniu przez organy wymienione w art. 11 pkt 6 u.p.z.p. (a zatem również przez właściwego regionalnego dyrektora ochrony środowiska) nie tylko opiniowania, ale również uzgadniania projektów studium oraz projektów planu miejscowego. Za przyjęciem tego stanowiska przemawia również okoliczność, że procedura uchwalania studium oraz planu miejscowego została wyczerpująco i kompleksowo uregulowana w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co wynika między innymi z art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy.
Odstąpienie od tego trybu byłoby dopuszczalne jedynie na podstawie wyraźnego przepisu szczególnego. W przypadku braku takiego przepisu nie ma uzasadnionych podstaw do różnicowania trybu współdziałania organów przy opracowywaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin w zależności od tego, czy obowiązek ich dokonania wynika bezpośrednio z ustawy o planowaniu, czy też z przepisów szczególnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Zasadne są zarzuty dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładani art. 24 ust 1 ustawy o planowaniu przestrzennym w związku z art. 11 pkt 6 lit. j tej ustawy oraz art. 23 ust. 5 i art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. W myśl art. 11 pkt 6 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, kolejno występuje o uzgodnienie projektu studium z zarządem województwa w zakresie jego zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa i z wojewodą w zakresie jego zgodności z ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. 1, oraz występuje o opinie dotyczące rozwiązań przyjętych w projekcie studium do organów wymienionych do m.in. regionalnego dyrektora ochrony środowiska (art. 11 pkt 6 lit. j ustawy).
Jednocześnie z przepisu szczególnego, tj. art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody wynika, iż projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny, wymagają uzgodnienia z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego.
Z kolei przepis art. 23 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody stanowi że projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw i planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, w części dotyczącej obszaru chronionego krajobrazu, wymagają uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu. Podobnie przepis art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody przewiduje, iż projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w części dotyczącej istniejącego lub projektowanego obszaru Natura 2000 wymagają uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000.
Z powołanych przepisów szczególnych, tj. art. 16 ust. 7, art. 23 ust. 5, art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody wynika, że ustalenia projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, mogące mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego i jego otuliny, obszaru chronionego krajobrazu oraz istniejącego lub projektowanego obszaru Natura 2000 wymagają uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, natomiast w pozostałym zakresie wymagane jest jedynie przedstawienie przez ten organ opinii o projekcie studium. Innymi słowy, regionalny dyrektor ochrony środowiska opiniuje rozwiązania przyjęte w projekcie studium (art. 11 pkt 6 lit. j ustawy) tylko w zakresie, w jakim przepisy szczególne nie wymagają dokonania przez ten organ uzgodnienia tego projektu. Przepisy art. 16 ust. 7, art. 23 ust. 5, art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody nie odsyłają wprost do procedury uzgadniania w trybie art. 106 k.p.a. Taką procedurę przewiduje natomiast art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 oraz art. 17 pkt 6, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Wprawdzie w analogicznej regulacji dotyczącej uzgadniania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 24 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 6 lit. b tiret 2 ustawy) ustawodawca wprost odesłał do uzgodnień dokonywanych na podstawie przepisów odrębnych, a takiego odesłania nie ma w art. 11 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który przewiduje jedynie obowiązek uzgodnienia z zarządem województwa i z wojewodą. Przyjąć jednak należy, iż jeżeli obowiązek uzgodnienia projektu studium wynika z przepisu szczególnego (np. art. 16 ust. 7, art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody), to uzgodnienie takie następuje również w trybie przewidzianym w art. 106 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym ostatnim przepisie jest mowa o "organach, o których mowa w art. 11 pkt 6 oraz art. 17 pkt 6", a nie o "opiniach i uzgodnieniach, o których mowa w art. 11 pkt 6 oraz art. 17 pkt 6". Jeżeli zatem organ wymieniony w art. 11 ust. 6 lit. j ustawy, tj. regionalny dyrektor ochrony środowiska ma obowiązek dokonania uzgodnienia wynikający z przepisu szczególnego (art. 16 ust. 7, art. 23 ust. 5, art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody), to uzgodnienia takiego dokonuje w trybie art. 106 k.p.a. Pogląd ten jest jednolicie prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie z 12 lutego 2015 r., II OSK 197/15, postanowienie z 4 marca 2015 r., II OSK 426/15, wyrok z 7 października 2015 r., II OSK 313/14, wyrok z 23 sierpnia 2016 r., II OSK 705/16, wyrok z 20 października 2016 r., II OSK 79/15, postanowienie z 25 listopada 2016 r., II OSK 485/15).
Dodać należy, iż przyznanie gminie prawa do wniesienia zażalenia na postanowienie regionalnego dyrektora ochrony środowiska o odmowie uzgodnienia projektu studium w zakresie, o którym mowa w art. 16 ust. 7, art. 23 ust. 5, art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody jest uzasadnione z punktu widzenia ochrony samodzielności gminy w zakresie kształtowania własnej polityki przestrzennej.
Trafny jest w związku z tym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a poprzez oddalenie skargi wskutek przyjęcia błędnej wykładni art. 24 ust 1 w zw. z art. 11 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 23 ust. 5 i art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Sąd błędne uznał, że w niniejszej sprawie Gminie nie przysługuje zażalenie na negatywne uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. Skoro do uzgodnień projektu studium, o których mowa w przepisach szczególnych zastosowanie ma tryb przewidziany w art. 106 k.p.a., to właściwą formą kontroli odmowy tego uzgodnienia jest wniesienie zażalenia, przewidziane w art. 106 § 5 k.p.a. Właściwy do rozpatrzenia zażalenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy – art. 127 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że interes prawny we wniesieniu zażalenia na postanowienie o odmowie uzgodnienia projektu studium, ma gmina, dla której to studium jest sporządzane (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2014 r., II OSK 2915/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Trafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody. Sąd nie dostrzegł, że postanowienie organu I instancji z 1 lipca 2015 r. zostało wydane na podstawie art. 23 ust. 5 i art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, a powołany w uzasadnieniu wyroku przepis art. 16 ust. 7 tej ustawy nie miał w tej sprawie zastosowania. Uchybienie to nie miało jednak większego wpływu na wynik sprawy, gdyż konstrukcja tych trzech przepisów jest jednakowa i wyrażają one tę samą zasadę, iż w przypadku występowania na obszarze objętym projektem studium wymienionych w tych przepisach form ochrony przyrody regionalny dyrektor ochrony środowiska dokonuje uzgodnienia projektu studium.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i - na podstawie art. 188 p.p.s.a. - uchylił zaskarżony wyrok. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z 106 § 5 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 23 ust. 5 i art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.