Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 września 2020 r., sygn. IV SA/Wa 2243/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 2 lipca 2019 r. nr KOC/7079/Ar/18. Decyzją tą uchylono w części - pkt 1 warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania oraz jego zabudowy tiret 4 oraz załącznik nr 1 - decyzję Zarządu Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy z dnia 6 czerwca 2018 r., nr 74/WZ/ŚRÓ/2018 ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku na funkcje usługowe: biurową i zamieszkania zbiorowego, z garażem podziemnym, na działce ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. (...) w Dzielnicy Śródmieście w Warszawie - i w tym zakresie orzeczono o wyznaczeniu obowiązującej linii zabudowy dla projektowanej rozbudowy od ul. (...) jako istniejącą linią zabudowy (na granicy działki inwestycyjnej z pasem drogowym ul. (...)), a od ul. (...) wyznaczono jako przedłużenie linii zabudowy parteru istniejącego budynku [...], zgodnie z załącznikiem do decyzji, zaś w pozostałej części utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła X, zaskarżając go w całości i podnosząc zarzut naruszenia:
- 1. na zasadzie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.) - naruszenie przepisów prawa materialnego - tj.:
- a) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) w zw. z § 6 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowanie terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r.) poprzez błędne uznanie, że brak jest podstaw do wyznaczenia szerokości elewacji frontowej,
- b) art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. poprzez błędne uznanie, iż brak jest podstaw do wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki,
- c) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegająca na błędnym przyjęciu, iż zbliżenie obiektu do granicy działki nie może być elementem ładu przestrzennego na analizowanym obszarze.
- 2. Na zasadzie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, 107 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") poprzez nierozważenie całokształtu okoliczności sprawy, poprzez dokonanie niewyczerpującej oceny materiału dowodowego, co miało niebagatelny wpływ na wynik przedmiotowego postępowania,
- b) art. 133 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, w wyniku błędnej oceny wynikającego z akt sprawy jej stanu faktycznego oraz prawnego i w konsekwencji bezzasadne oddalenie skargi.
Podnosząc powyższe naruszenia skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że ustalenia faktyczne dokonane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie są wystarczające do uznania, że zostały spełnione warunki zastosowania - stanowiącej wyjątek od zasady, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejące zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 6 ust.
- 1) - regulacji § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.
Wyznaczona szerokości elewacji frontowej nie znajduje wystarczającego uzasadnienia w analizie funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu i nie wynika z analizy, jak tego wymaga § 6 ust. 2 cyt. rozporządzenia. Samo wskazanie w treści wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji, nie stanowi prawidłowej realizacji uzasadnienia odstępstwa od zasady wyznaczania tego wskaźnika w wartości średniej. Powody i przesłanki odstępstw od zasad wyznaczania parametrów i wskaźników określonych w rozporządzeniu z 26 sierpnia 2003 r. muszą być bowiem precyzyjnie, szczegółowo, rzetelnie i przekonująco uzasadnione przez organy wydające decyzję o warunkach zabudowy.
Funkcja zabudowy zasadniczo w przypadku rozważanej inwestycji nie ulega zmianie, zwiększa się natomiast wskaźnik powierzchni zabudowy oraz parametr wysokości. Zatem przede wszystkim na prawidłowym ustaleniu kontynuacji tych właśnie dwóch elementów należało się skoncentrować.
Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że § 7 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sposób jednoznaczny wskazuje wyjściowy sposób określania wysokości nowej zabudowy. Dopiero ustalenie, że krawędzie te na działkach sąsiednich są różnych wysokości (tworzą uskok) upoważnia do przyjęcia za podstawę średniej wysokości zabudowy na obszarze analizowanym. Zatem w niniejszym przypadku Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, zgodnie z zapisami § 7 ust 3 ww. rozporządzenia nie znajdzie zastosowanie w przedmiotowej sprawie.
Zbliżenie inwestycji do granicy jest elementem ładu przestrzennego obowiązującego na ustalonym obszarze analizowanym, w związku z załatwieniem sprawy o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Z załączonej do wniosku dokumentacji wynika, że wnioskodawca zamierza zrealizować inwestycję, której usytuowanie, gabaryty oraz intensywność zagospodarowania terenu naruszy istotnie ład przestrzenny i zasadę dobrego sąsiedztwa na obszarze wokół działki tworzącej urbanistyczną całość. Przedmiotowa inwestycja będzie położona z trzech stron na granicy w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy tej granicy. Usytuowanie nowego budynku poprzez dokooptowanie go w wąski obszar niezabudowany, stanowi odstępstwo od dotychczasowego sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu. Obszar objęty wnioskiem działki budowalnej zagospodarowany jest w taki sposób, aby zapewnić wolną przestrzeń i dostęp do każdego budynku, z co najmniej dwóch stron.
Decyzja o warunkach zabudowy powinna uwzględniać szeroko pojęty zespół urbanistyczny, który składa się z budynków tworzących jedną całość wraz z otaczającą ją wolną przestrzenią. W niniejszym postępowaniu decyzja o warunkach zabudowy powinna stanowić, iż położenie budynku wskazanego we wniosku jest niezgodne z ogólnie pojętą zasadą zachowania na tym terenie ładu przestrzennego.
Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania podano, że SKO w sposób nieprawidłowy oceniło decyzję pod względem art. 7, 77,107 § 3 k.p.a. Brak wyjaśnienia przesłanek faktycznych związanych z przedmiotem warunków zabudowy powoduje wadliwość rozstrzygnięcia w omawianej sprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach.
Naczelny Sąd Administracyjny, wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku w rozpoznawanej skardze kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.
Przed odniesieniem się jednak do zarzutów kasacyjnych należy informacyjnie podkreślić, że w niniejszej sprawie zapadł już prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2522/18, uchylający poprzednią decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2018 r. nr KOC/4069/Ar/18, wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Jednak przedmiotem kontroli był wówczas sprzeciw od decyzji wniesiony w trybie art. 64a p.p.s.a.. Kontrolując decyzję kasatoryjną wydaną w tym trybie, sąd wojewódzki nie oceniał zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa. Zakres tej kontroli sprowadzał się do ustalenia, że organ odwoławczy wydając decyzję przekroczył swoje uprawnienia określone w art. 138 § 2 k.p.a. Konsekwencją tego było uchylenie zaskarżonej wówczas decyzji i nakazanie organowi odwoławczemu przeprowadzenia analizy urbanistycznej, oraz dokonanie oceny wniosków z niej płynących a także wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie.
Wobec tego związanie oceną prawną, na mocy art. 153 p.p.s.a., o którym wspomina Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, należy odczytywać jedynie jako powinność ustalenia czy organ odwoławczy zastosował się do wytycznych płynących z tego wyroku tzn. merytorycznie załatwił sprawę.
Niewątpliwie takie rozstrzygnięcie, częściowo reformatoryjne, zostało przez SKO wydane.
Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że działka nr [...] przy ul. (...) w W. nie została objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec tego sposób jej zagospodarowania może nastąpić w decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja taka stanowi urzędową informację, poprzedzoną analizą urbanistyczną, czy inwestycja w kształcie zaproponowanym przez inwestora może zostać na danym terenie zrealizowana. Jeśli wnioskowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa (spełnia warunki określone w art. 61 u.p.z.p.) organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego.
Jednym z czynników decydujących o kształcie przyszłej zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, uwzględnionego w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., będącym jednym z zasadniczych czynników właściwego planowania i zagospodarowania przestrzennego. Wymaga ona dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy charakterystyki urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.
W decyzji o warunkach zabudowy organ określa wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrii dachu (§ 1 pkt 1-5 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.).
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą zaś jedynie kwestii wyznaczenia szerokości elewacji frontowej (§ 6 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.), wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 ust. 1 i 3 ww. rozporządzania) a także tego, czy zbliżenie obiektu do granicy działki może być uznane za element ładu przestrzennego (zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Oprócz powyższych zarzutów podniesiono również te, dotyczące naruszenia zasad postępowania poprzez nierozważenie całokształtu okoliczności sprawy, poprzez dokonanie niewyczerpującej oceny materiału dowodowego.
Mając na uwadze, że zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego nie obejmuje wszystkich parametrów ustalanych dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wymienionych w § 1, lecz jedynie te dotyczące generalnie szerokości i wysokości inwestycji (§ 6 i 7 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.), wobec tego ocena prawidłowości zastosowania przepisów prawa procesowego może odbywać się w odniesieniu jedynie w takim zakresie, w jakim te parametry analizowano i ustalono. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika ponadto, że poprzez zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., skarżący kasacyjnie próbuje kwestionować uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Taki zarzut nie mógł odnieść jednak skutku, bowiem to przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie wyroku sądu, zaś naruszenia tego przepisu strona nie powołała w skardze kasacyjnej.
Podstawowym dokumentem w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zarazem środkiem dowodowym, którego prawidłowość sporządzenia rzutuje w sposób bezpośredni na prawidłowość decyzji w tym przedmiocie, jest analiza urbanistyczna. Ustalenia tej analizy, na których oparł się Sąd I instancji, nie zostały skutecznie zakwestionowane w skardze kasacyjnej. Brak jest bowiem jakichkolwiek zarzutów choćby co do prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego czy też opisów nieruchomości sąsiednich, kształtujących ład przestrzenny na analizowanym obszarze. W tej sytuacji sporządzona analiza stanowi punkt wyjścia do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.
W analizie, na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. ustalono, że średnia szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym wynosi 34,1 m. Mając na uwadze, że decyzja o warunkach zabudowy dotyczyła rozbudowy obiektu już istniejącego, którego szerokość od ul. (...) wynosi ok. 43 metry, a więc więcej niż średnia, zatem szerokość elewacji frontowej wyznaczono wg. budynków, które przekraczają te parametry. Średnia dla tych elewacji wynosiła 50,4 m. Dlatego też dla planowanej inwestycji ustalono ten parametr na 50 m - mierzony od linii rozgraniczającej ul. (...) do granicy z działką ew. nr [...].
Niezrozumiały zatem jest zarzut skargi kasacyjnej, że brak było podstaw do wyznaczenia szerokości elewacji frontowej, skoro został on wyznaczony – w dodatku w precyzyjnie określonej wartości, która jest o 16% większa od obecnie istniejącej. Zarówno organ I instancji jak i SKO wskazało, że elewacje frontowe przy ul. (...) kształtowane są w sposób dążący do zabudowy pierzejowej – wypełniającej całą szerokość frontu działki. Skoro § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej (z tolerancją 20% od średniej), gdy wynika to z analizy, wobec tego organy mają pewnego rodzaju swobodę uznania – jednak ograniczoną istniejącym ładem przestrzenny – do ustalenia tej wartości inaczej niż średnie wartości.
Należy również mieć na uwadze, że przyjęcie wartości średnich ustalonych dla obszaru analizowanego nie zawsze gwarantuje zachowanie funkcji, jaką ma pełnić analiza urbanistyczna. Tego rodzaju ocena może być dokonana tylko z uwzględnieniem realiów danej sprawy, a w sytuacji, gdy inwestycja polega na rozbudowie istniejącego już obiektu budowlanego powinna być dostosowana nie tylko do zabudowy na działkach sąsiednich, ale także do zabudowy już istniejącej na działce inwestora.
W sprawie objętej skargą kasacyjną zastosowanie przepisu § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia zostało dostatecznie przez organy uzasadnione – jako wpisujące się w zastane zagospodarowanie terenu. Brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, by takie stanowisko było nieuprawnione czy dowolne.
Podobnie sprawa ma się z ustaleniem wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Przepis § 7 ust. 1 cyt. rozporządzenia stanowi, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jednak w § 7 ust. 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. ustanowiono, że jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym.
Średnia wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynosiła 17,9 metra. Jednakże tutaj również nawiązano do tego, że ustalenie warunków zabudowy ma dotyczyć istniejącego budynku, który w najwyższym punkcie mierzy 19 m. Dlatego też ustalając wysokość, zastosowano przepis § 7 ust. 3 i parametr ten ustalono w ten sposób, że nie może przekraczać wysokości najwyższej części tego budynku od strony ul. (...). Uzasadnienie organu, że rozbudowa o identycznych parametrach wysokościowych jak budynek istniejący będzie wpisywała się zarówno w ten budynek jak i zabudowę występującą w obszarze analizowanym, nie świadczy zatem o dowolności ustalenia tego parametru a także nawiązuje do zabudowy istniejącej – przede wszystkim na działce inwestora. Wobec tego zarzut naruszenia § 7 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. okazał się nieusprawiedliwiony.
Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał również za uzasadniony zarzut dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegający na błędnym przyjęciu, iż zbliżenie obiektu do granicy działki nie może być elementem ładu przestrzennego na analizowanym obszarze. Nie jest wadliwe stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji, że odległości od granic działki i odległości od innych obiektów, należą do organów wydających pozwolenie na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi bowiem pierwszy etap procesu inwestycyjnego związanego z rozbudową istniejącego budynku, a organ wydając tę decyzję bada, czy spełnione są przesłanki wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Nawet jednak gdyby podzielić stanowisko skarżącej, że ustalenie zbliżenia obiektu do granicy może być elementem ładu przestrzennego, a nie tylko kwestią badaną w postępowaniu o pozwolenie na budowę, jak to przyjął Sąd I instancji, to zauważyć należy, że ponad połowa działek w obszarze analizowanym jest zabudowana w całości. Przykładowo działki przy ul. (...),[...],[...],[...],[...], ul. (...),[...],[...],[...],[...],[...],[...] są zabudowane w 100%, a wskaźnik zabudowy na nich wynosi 1. Skoro ponad połowa działek jest zabudowanych w całości, to także uprawnione jest stanowisko, że taki sposób zagospodarowania nieruchomości może stanowić element ładu przestrzennego w analizowanym obszarze.
Mając powyższe na uwadze, skarga kasacyjna na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.