Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 sierpnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1806/21 oddalił skargę R. P. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] lutego 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z [...] czerwca 2017 r. nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego wraz z infrastrukturą techniczną oraz szambem szczelnym na terenie dz. nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy.
Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że zaskarżona decyzja wydana została po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1274/14 decyzji Kolegium z [...] lipca 2013 r. W wyroku tym zobowiązano organ do przeprowadzenia pełnego i wyczerpującego postępowania na okoliczność, czy przy tworzeniu poprzedniego planu miejscowego, który utracił moc, wyrażono zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego organy wykonały wszystkie wytyczne zawarte w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarząd Dzielnicy uzupełnił również materiał dowodowy o zapisy planu miejscowego, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Z zapisów załączonego do akt planu ogólnego zatwierdzonego uchwałą Rady m.st. Warszawy nr [...] z [...] września 1992 r. wynika, że przedmiotowa działka znajdowała się w obszarze [...] funkcji mieszkaniowo-usługowej, jednak teren tej działki stanowił las i leżał w strefie lasów ochronnych (zgodnie bowiem z Ustaleniami Ogólnymi Nr [...] pkt [...] plan ustala objęcie wszystkich lasów na terenie m.st. Warszawy statusem "Lasów ochronnych" oraz zgodnie z pkt [...] plan dopuszcza możliwość pozbawienia statusu "Lasów ochronnych" w trybie przepisów ustawy o lasach z [...] września 1991 r. (Dz. U. Nr 11 poz. 444) - w obszarze stref funkcjonalnych innych niż strefa ekologiczna [...] (czyli np. [...])).
Działka ta jednak wciąż stanowi użytek leśny "[...]". W konsekwencji zasadnie uznały organy obu instancji, że brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla terenu stanowiącego ww. nieruchomość, która to wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Nie jest możliwe wydanie takiej decyzji w sytuacji, kiedy planowane zagospodarowanie terenu będzie sprzeczne z jego aktualnym przeznaczeniem jako gruntu leśnego.
- 2. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:
- 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 i art. 170 w zw. z art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej Ppsa) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 256, dalej Kpa) poprzez nieuchylenie przez Sąd I pierwszej instancji zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez organy orzekające w sprawie zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności pominięcie wypisu z ww. miejscowego planu ogólnego, jako istotnego elementu materiału dowodowego w sprawie, a oparcie się na danych z ewidencji gruntów;
- 2) prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.) przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 powołanej ustawy przez odmówienie ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy w sytuacji, gdy dowód zgromadzony w sprawie - wypis z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] września 1992 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]), obowiązującego do dnia [...] grudnia 2003 r. potwierdza, że przedmiotowa działka nr ew. [...] położona przy ul. [...] w Warszawie została w planie objęta funkcją oznaczoną symbolem [...], tj. na cele mieszkaniowo-usługowe, co oznacza, że w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy przedmiotowa działka przy sporządzaniu przedmiotowego planu została objęta zgodą na zmianę jej przeznaczenia.
W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonych decyzji organów obu instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
- 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
- 3.1. Zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.
- 3.2. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i 3 Ppsa, skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
- 3.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji.
- 3.4. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, stwierdzić należy, że jest on niezasadny. Ograny wypełniły w pełni zalecenia ww. wyroku NSA określając treść omawianego planu miejscowego w odniesieniu do nieruchomości skarżącego. Poczyniły ustalenia na okoliczność objęcia zgodą na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, jak i dokonały analizy innych niezbędnych dokumentów. Organ I instancji wystąpił do Ministerstwa Środowiska oraz Wojewody Mazowieckiego o udzielenie informacji, czy dz. nr [...] o użytku Ls[...] (lasy) uzyskała zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne w poprzednio obowiązującym planie ogólnym i czy była kiedykolwiek objęta zgodą Wojewody Mazowieckiego na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. W odpowiedzi na ww. zapytania oba organy stwierdziły, że nie posiadają akt dotyczących zmiany przeznaczenia gruntu omawianej działki na cele nieleśne. Dokładna analiza zapisów planu ogólnego wykazała przy tym, że przedmiotowa działka znajdowała się na terenie przeznaczonym w planie jako [...] o funkcji mieszkaniowo-usługowej, jednak jej teren stanowił las i leżał w strefie lasów ochronnych. Organy wyjaśniły zatem dokładnie status planistyczny przedmiotowej działki, która jak ustalono nie została objęta zgodą na nieleśne przeznaczenie i utratę statusu lasu ochronnego. Ocena materiału dowodowego jest w pełni racjonalna w świetle istoty ustaleń zawartych w planie ogólnym z 1992 r. dotyczących w szczególności objęcia wszystkich lasów na terenie m. st. Warszawy statusem lasów ochronnych. W świetle powyższych okoliczności w sposób jednoznaczny wyjaśniono kwestię braku zgody na nieleśne przeznaczenie działki. Nie doszło zatem do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 i art. 170 w zw. z art. 190 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa.
- 3.5. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia prawa materialnego. Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej upzp) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 upzp. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ w toku postępowania administracyjnego prawidłowo ustalił, że w planie ogólnym z 1992 r. brak było wymaganej zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne. W tym zakresie dla zrozumienia zapisów zawartych w planie ogólnym Warszawy konieczna jest pewna refleksja historyczna. A mianowicie w dacie uchwalania tego planu obowiązywała ustawa z 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79, ze zm.), która w art. 7 ust. 1 pkt 1 stanowiła, że przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne można dokonać jedynie w ramach planów zagospodarowania przestrzennego gmin, miast oraz miast i gmin. Sąd Najwyższy w wyroku z 28 czerwca 1994 r. sygn. akt III ARN 38/94 (OSNP 1994/10/155) wyraził pogląd, że z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wymagana zgoda właściwych organów na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze powinna być wyrażona w toku przygotowania planu zagospodarowania przestrzennego. Odpowiada to obowiązującemu modelowi podziału kompetencji organów administracyjnych. Właściwy organ gminy jako gospodarz swego terenu decyduje (rozstrzyga) o kompleksowym kształtowaniu zagospodarowania przestrzennego na obszarze danej gminy i jeżeli uznaje, że określone tereny mają być przeznaczone na cele nierolnicze lub nieleśne, to powinien, dla wykonania swej kompetencji rozstrzygającej w przedmiocie planu miejscowego, uzyskać w zakresie zmiany przeznaczenia gruntów zgodę organów właściwych według przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W niniejszej sprawie po przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania dowodowego nie odnotowano, aby taka zgoda została uzyskana w toku procedury uchwalania planu ogólnego. Zauważyć przy tym trzeba, że zgodnie z treścią art. 26 i art. 27 ust. 1 ustawy z 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym, które obowiązywały w dacie ww. planu ogólnego z 1992 r. przeznaczenie gruntu określał plan szczegółowy nie ogólny, zatem nie można przyjąć, iż przedmiotowa działka przeznaczona została na cele mieszkaniowo-usługowe. Samo więc przeznaczenie na takie cele nie jest wystarczające do ustalenia istnienia stosownej zgody na zmianę przeznaczenia działki skarżącego na cele nieleśne. Zgoda taka mogła być ewentualnie udzielona w toku procedury uchwalania szczegółowego planu miejscowego, ale do uchwalenia takiego planu nie doszło (por. wyrok NSA z 30 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 547/15). W tej sytuacji zasadnie Kolegium uznało w zaskarżonej decyzji, że wobec niespełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp, dotyczącej objęcia terenu zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 upzp, wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe.
- 3.6. Reasumując, zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, w związku z czym należało ją oddalić na podstawie art. 151 Ppsa, nie naruszając przy tym art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c Ppsa.
- 3.7. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa orzekł, jak w sentencji.