Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 czerwca 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 812/04 – uchylił zaskarżoną decyzję w wyniku rozpoznania skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004 r. znak [...] wydaną w oparciu o art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej ppsa), uchylającą decyzję z dnia 17 grudnia 2003 r. oraz uchylającą utrzymane nią w mocy dwie decyzje Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 10 maja 2001 r. oraz przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania Wojewodzie Świętokrzyskiemu w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności dwóch decyzji administracyjnych.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji powołał się na przepis art. 54 § 3 ppsa oraz orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zawierające interpretację tego przepisu. Uznał, iż organ administracyjny działający w trybie autokontroli, który uchyla swoją decyzję i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznana, działa bez podstawy prawnej.
Przepis bowiem art. 54 § 3 cytowanej ustawy nie stanowi podstawy do uruchomienia nowego toku instancji administracyjnej w sprawie. Decyzja wydana w tym trybie może jedynie zadośćuczynić skardze, nie może natomiast nigdy przynieść skutku w postaci powrotu sprawy na drogę administracyjną, bo tę możliwość wykluczyło przekazanie sprawy do sądu poprzez złożenie skargi.
Sąd I instancji zgodził się również z zarzutem skargi, iż w sprawie organy administracji związane były wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2003 r., a podjęta decyzja była niezgodna z oceną prawną zawartą w tych wyrokach. Dlatego zdaniem Sądu zaskarżona decyzja wydana została bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 kpa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył uczestnik postępowania T. B. Skargę kasacyjną sporządził adwokat Z. K. Skarga kasacyjna zarzuciła wyrokowi istotną obrazę przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt c ppsa przez niezasadne ustalenie, iż zaskarżona decyzja naruszyła przepisy art. 7, 77 i 138 § 2 kpa.
Wnosiła ona o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Skarga kasacyjna zakwestionowała pogląd zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uznając, iż organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, bo organ administracyjny I instancji nie przeprowadził go pomyślnie, zgodnie z wiążącą oceną zawartą w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie mógł sam przy takim materiale dowodowym rozstrzygnąć sprawy merytorycznie. Uchylenie zaś decyzji własnej z dnia 17 grudnia 2003 r. było zabiegiem kosmetycznym, eliminującym zbędne orzeczenie z obrotu prawnego bez faktycznego i prawnego znaczenia. Uchylona przez Sąd I instancji decyzja odwoławcza, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, nie jest wadliwa i nie narusza art. 7, 77 i 138 § 2 kpa.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. K. podniósł, iż nie wnosi ona żadnych istotnych elementów a podniesione w niej zarzuty są bezpodstawne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie zawiera uzasadnionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, zwanej dalej ppsa) poza niewystępującymi w tej sprawie wypadkami nieważności postępowania sądowego, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i dlatego niezbędne jest wskazanie przez wnoszącego skargę kasacyjną podstaw prawnych, o których mowa w art. 174 ppsa. Wnoszący skargę kasacyjną powinien przytoczyć jej podstawy, czyli skonkretyzować postawione zarzuty poprzez określenie przepisów prawa – materialnego lub procesowego – które zostały (jego zdaniem) naruszone w zaskarżonym orzeczeniu. Takie ukształtowanie wymagań, jakim powinna odpowiadać skarga kasacyjna art. 174 ppsa), jest powiązane z ustanowieniem tzw. przymusu adwokackiego, czyli obowiązku wnoszenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnych pełnomocników (art. 175 ppsa).
Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany wymienionymi w skardze podstawami kasacyjnymi, nie może badać zgodności zaskarżonego wyroku z przepisami niewymienionymi w kasacji i nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, którego konkretnie przepisu dotyczy podstawa kasacji.
Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1),
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2).
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zarzuciła wyrokowi obrazę przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt c ustawy ppsa przez niezasadne ustalenie, iż decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego narusza przepisy art. 7, 77 i 138 § 2 kpa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie ustosunkowano się do obszernych wywodów prawnych przedstawionych przez Sąd I instancji, dotyczących zakresu możliwości wydawania przez organ administracyjny decyzji w ramach samokontroli na podstawie art. 54 § 3 ppsa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wbrew wywodom skargi kasacyjnej nie kwestionował bowiem konieczności wyjaśnienia dokładnego okoliczności sprawy, o czym świadczy końcowa część uzasadnienia, jednakże uznał, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył przepis art. 54 § 3 ppsa przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia (po uchyleniu własnej decyzji i decyzji Wojewody Świętokrzyskiego) organowi I instancji.
Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja wydana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana w ramach jego uprawnień autokontrolnych.
Przepis art. 54 § 3 ppsa stanowi, iż "organ którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy".
Przepis ten ma umożliwić organowi administracyjnemu weryfikację własnego działania, bez konieczności rozpatrywania sprawy przez sąd administracyjny.
Przepis ten stanowi odstępstwo od zawartej w art. 110 kpa zasady związania organu administracyjnego wydaną przez siebie decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Wyjątkowy charakter tego przepisu a także fakt, że nie określa on jakie uprawnienia do orzekania posiada organ, w odniesieniu do własnej zaskarżonej decyzji, powoduje, iż nie powinien on być interpretowany rozszerzająco, a tym bardziej w sposób sprzeczny z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego.
Tak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego /patrz wyroki z dnia: 13 listopada 1997 r. I SA/Kr 1092/96; 12 marca 2002 r. I SA/Łd 788/00; 13 września 2001 r. I SA 3545/00/, jak i w doktrynie /T. Woś - Postępowanie sądowoadministracyjne/ przeważa pogląd, że weryfikacja własnych decyzji przez organ obecnie wydawanych w trybie art.- 54 § 3 ww. ustawy nie może być dokonana w oparciu o inne kryteria niż określone w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) i winna uwzględniać skargę w całości.
Sprawa, która przeszła przez tok instancji i została rozstrzygnięta ostateczną decyzją nie powinna bowiem powracać na drogę administracyjnoprawną, bo ta możliwość wykluczona została przez przekazanie sprawy do Sądu wobec złożenia skargi. Tak więc mimo, że art. 54 § 3 ustawy nie określa prawnych form uwzględnienia skargi, należy przyjąć, iż uwzględnienie skargi w całości następuje wówczas, gdy organ:
- – uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub części i orzeka w tym zakresie co do istoty sprawy,
- – uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji i orzeka o istocie sprawy,
- – uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji i umarza postępowanie przed organem I instancji.
Decyzja wydana w trybie art. 54 § 3 ppsa może jedynie zadośćuczynić skardze, nie może natomiast przynieść skutku otwarcia możliwości "cofnięcia sprawy" do etapu postępowania odwoławczego i do dalszego skorzystania z art. 138 § 2 kpa.
W ramach autokontroli organ administracji może zrobić tylko tyle ile w skardze żąda strona. Odmienne zachowanie organu administracji na tle niniejszej sprawy oznacza nie tylko wadliwe zastosowanie art. 54 § 3 ppsa przez powrót sprawy do trybu postępowania administracyjnego, a także oznacza wkroczenie przez organ w sferę, która od momentu złożenia skargi jest oddana do wyłącznej dyspozycji Sądu.
Prawidłowo więc Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).