Uzasadnienie
II OSK 1191 / 12
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. J. i K. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 104 § 1 i 2, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 K.p.a. stwierdził na wniosek A. R. – B. i J. B. nieważność decyzji Prezydenta Miasta Leszna z dnia [...] maja 2008 r., którą to decyzją zatwierdzono projekt budowlany i udzielono S. i K. J. pozwolenia na budowę budynku garażowego na działce nr [...] i [...] położonej w L. przy ul. [...].
Po rozpoznaniu odwołania S. i K. J. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy skarżoną decyzję.
Jak wskazał organ odwoławczy, decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Prezydent Miasta Leszno ustalił warunki zabudowy dla budowy budynku garażowego w L. przy ul. [...] na działkach nr ew. [...] i [...]. W punkcie 1 tej decyzji ustalono, iż wysokość górnej krawędzi dachu- jedna kondygnacja może wynosić maksimum 3 m. Natomiast z projektu budowlanego (przekrój A-A) zatwierdzonego decyzją z dnia [...] maja 2008 r. wynika, że wysokość górnej krawędzi dachu to 3,82 m. Przekroczenie warunku określonego w decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. stanowi rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Cytując treść § 12 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.- zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 12 kwietnia 2002 r.) według stanu na dzień 12 maja 2008 r., organ odwoławczy uznał, że z uwagi na usytuowanie budynku na działce sąsiedniej nr [...] w granicy z działką inwestycyjną, dopuszczalne było zaprojektowanie spornego garażu również w granicy w taki sposób, że przylega on ścianą bez otworów i drzwiowych do istniejącej ściany obiektu. Brak było jednak podstaw na usytuowanie garażu w granicy z działką nr [...]. Nie zostały spełnione warunki wynikające z § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., a wielkość działki pozwalała na odsunięcie obiektu na 3 m od granicy.
W związku z powyższym, zaprojektowanie garażu w granicy z działką nr 1/51 rażąco narusza art. 35 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w konsekwencji, czego zdaniem organu, decyzja Prezydenta Miasta Leszna z dnia [...] maja 2008 r. jest obarczona wadą z art. 156 § 1 K.p.a.
Skargę na powyższą decyzję złożyli S. i K. J., zarzucając jej naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez orzeczenie o nieważności decyzji w sytuacji, gdy możliwe było częściowe stwierdzenie jej nieważności. W odniesieniu do naruszenia prawa materialnego wskazano na naruszenie § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Jak przyznali skarżący, zaskarżona decyzja wprawdzie posiada pewne wady, to jednak ich występowania nie można traktować jako okoliczności wypełniającej znamiona "rażącego naruszenia prawa" czy też działania organu "bez podstawy prawnej". Nadto wskazali, iż inwestycja została zrealizowana do poziomu 3 m co jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy, zaś inwestorzy dokonali zgłoszenia zakończenia robót budowlanych, co stanowiło skonsumowanie przyznanego pozwolenia na budowę.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał ją za niezasadną.
Wskazując na nadzwyczajny charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności oraz sposób rozumienia przesłanki "rażącego naruszenia prawa" w świetle poglądów orzecznictwa, Sąd pierwszej instancji w pełni podzielił ustalenia i ocenę organu, co do tego, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną- rażącego naruszenia prawa.
Sąd stwierdził, iż nie ulega wątpliwości, że decyzja Prezydenta Miasta Leszna z dnia [...] maja 2008 r. została poprzedzona wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego na działkach nr [...] oraz [...] przez S. i K. J. W decyzji tej określono wysokość górnej krawędzi dachu na 3 m - 1 kondygnacja. Niekwestionowane jest także to, że decyzją z dnia [...] maja 2008 r. udzielono pozwolenia na budowę budynku garażowego o wysokości 3,82 m. Decyzja ta jest, zatem sprzeczna z decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., co w sposób rażący narusza art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Już tylko ta okoliczność powoduje konieczność stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.
Sąd pierwszej instancji podzielił również stanowisko organu, co do tego, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 12 warunków technicznych. Nie podzielił natomiast Sąd zarzutu skarżących, że w okolicznościach niniejszej sprawy winien mieć zastosowanie § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Przedmiotowy budynek został zaprojektowany, jak wskazuje na to projekt zagospodarowania terenu, w granicy z działkami nr ew. [...] i [...]. Wbrew twierdzeniom skarżących decyzja ustalająca warunki zabudowy nie przewidywała możliwości realizacji inwestycji w takim miejscu, a wręcz nakazywała przy projektowaniu stosowanie warunków technicznych. Analiza projektu zagospodarowania działek również prowadzi do wniosku, że jej wymiary pozwalały na zaprojektowanie budynku garażowego, mimo jej częściowego zainwestowania w innym miejscu, bez naruszenia zasad określonych w § 12. Takiej oceny dokonał także organ prowadzący postępowanie nadzorcze, a Sąd pierwszej instancji w pełni tę ocenę podzielił.
Za prawidłowe uznał także Sąd stanowisko organu, że w niniejszej sprawie nie ma możliwości częściowego stwierdzenia nieważności decyzji. Taka możliwość istnieje jedynie wówczas, gdy decyzja rozstrzyga o kilku, niezależnych od siebie kwestiach, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie ma możliwości stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obiektu jedynie w części.
Z przedstawionych wyżej powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli S. i K. J., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
- - naruszenie prawa proceduralnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 c w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi w sytuacji, gdy decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. została wydana z naruszeniem:
- 1. art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie iż decyzja legitymująca się niewłaściwą podstawą prawną jest jej pozbawiona oraz wydana z rażącym naruszeniem prawa,
- 2. naruszenie art 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez orzeczenie o nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy możliwe było stwierdzenie częściowej nieważności tejże decyzji,
- - naruszenie norm prawa materialnego, a w szczególności § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez jego niezastosowanie dla oceny zasadności określenia wysokości oraz ulokowania budynku garażowego przy uwzględnieniu wielkości oraz ukształtowania działki budowlanej.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu kasacji stwierdzono, iż w świetle § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w pełni uzasadnione było nie tylko usytuowanie przedmiotowego garażu w granicy działki sąsiedniej oznaczonej nr [...], ale także w odniesieniu do działki [...]. Znamiennym pozostaje, iż w decyzji Prezydenta Miasta Leszna z dnia [...] listopada 2007 r. wskazano na wytyczenie terenu inwestycji w załączniku graficznym, które to rozwiązanie zostało implementowane przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Umiejscowienie budynku zatwierdzone w pozwoleniu na budowę było jedynym możliwym ze względu na rozmieszczenie istniejących wcześniej budynków, jak i konieczność zapewnienia swobodnego dojazdu do garażu. Uregulowanie § 12 rozporządzenia nie zostało naruszone właśnie ze względu na kształt i rozmiary przedmiotowej działki.
Pismem procesowym z dnia 4 maja 2012 r. J. B. wniósł o oddalenie wniesionej kasacji jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera takich podstaw, które pozwalałyby na jej uwzględnienie.
Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami kasacji. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia przedstawionymi w kasacji.
Odnosząc się do poszczególnych zarzutów kasacji za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Zauważyć trzeba, iż przepis ten stanowi wyjątek od zasady sytuowania budynków w odległościach od granicy z sąsiednią działką budowlaną określonych w ust. 1 tegoż przepisu. Wbrew twierdzeniom kasacji, nie mógł zatem stanowić przedmiotu oceny "zasadności określenia wysokości" przedmiotowego garażu. Natomiast kwestia usytuowania budynku w granicy z działkami [...] i [...] została prawidłowo oceniona, jako niewypełniająca wymaganych tym przepisem przesłanek. Zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2008 r. budowa przedmiotowego garażu miała zostać zrealizowana na dwóch działkach [...] i [...]. Analiza natomiast projektu zagospodarowania działek, nakazuje uznać za zasadne twierdzenia Sądu pierwszej instancji, iż wymiary tych działek pozwalały na zaprojektowanie budynku garażowego, mimo częściowego zainwestowania jednej z nich, w innym miejscu. W jej świetle, za nieuprawnione należało uznać także twierdzenia kasacji, iż konieczność takiego umiejscowienia garażu wynika z istniejących budynków i konieczności swobodnego dojazdu do garażu.
Za bezzasadny uznać także należało zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przeprowadzone przez organy administracyjne postępowanie wykazało, iż w niniejszej sprawie, wydając decyzję o pozwoleniu na budowę, rażąco naruszono przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, co trafnie zaakceptował Sąd pierwszej instancji. Ustalenia te znajdują w pełni swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu, sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., kontrolowanej w sprawie decyzji. Przedstawione natomiast w uzasadnieniu kasacji stwierdzenia dotyczące miarkowania przekroczenia dopuszczalnej wysokości budynku należało uznać, za co najmniej nieuprawnione. Przedmiot oceny stanowiło, bowiem porównanie decyzji o warunków zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę oraz określenie, czy warunki zawarte w tej pierwszej decyzji zachowano w drugiej.
Wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie było przy tym możliwe jedynie częściowe stwierdzenie nieważności decyzji, na co słusznie wskazywał Sąd pierwszej instancji. Odnośnie argumentacji kasacji stwierdzić trzeba, iż wysokość projektowanego budynku jest jedną z cech obiektu budowlanego, określoną w przedłożonym do zatwierdzenia organowi projekcie budowlanym a nie określoną w samej decyzji o pozwoleniu na budowę. Stwierdzenie nieważności w takim zakresie, w jakim domaga się tego strona skarżąca oznaczałoby faktycznie ingerencję w projekt budowlany mocą aktu administracyjnego, do czego organy administracyjne nie są upoważnione. Z tych też względów oddaleniu podlegał również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu wniesionej skargi kasacyjnej.