Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1191/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2016 r. w sprawie ze skargi J. K. i Z. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia [...] października 2015 r., w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżoną decyzją GINB utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2015 r., umarzającą wszczęte na wniosek J. K., K. O., T. W., Z. S., M. B., R. P. oraz M. P., J. W., D. O., L. S. i G. T. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] listopada 2009 r., zatwierdzającej projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej P. S.A. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na dz. nr ew. [...], obr. [...] w B. W skardze do WSA w Warszawie na ww. decyzję J. K. i Z. S. zarzucili naruszenie art. 157 § 2 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.) i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.; dalej p.b.), art. 7, art. 8, art. 15 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573).

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną. Wskazał, że w sprawie tej WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2013 r., VII SA/Wa 1835/12, uchylił postanowienia organów obu instancji o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty P. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 listopada 2014 r., II OSK 1045/13 i II OZ 345/13, oddalił skargę kasacyjną. Zdaniem Sądu, organy wykonanie wytycznych wynikających z tych wyroków ograniczyły do wszczęcia postępowania i dokonania analizy interesu prawnego wnioskodawców w toku postępowania (a nie na etapie wstępnym, jak to miało miejsce wcześniej). Nie uwzględniły w efekcie zawartej tam interpretacji prawa, jak również tego, że wnioskodawcy wywodzą swój interes prawny w związku z konkretnymi przepisami i uciążliwościami związanymi z charakterem inwestycji (stacja bazowa telefonii komórkowej składająca się z dwunastu anten, sześciu sektorowych i sześciu radiowych).

Ważnym w tym aspekcie był m.in. § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz 690 ze zm.), jak i przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. Nr 192, poz. 1883). Zdaniem Sądu błędnie, nie dostrzegając powyższego, przyjęto, iż o interesie prawnym można mówić jedynie wówczas gdy wystąpią ponadnormatywne uciążliwości. Tak bowiem organy oceniły istotną w sprawie kwestię uciążliwości w zakresie pól elektromagnetycznych. Powołały się przy tym na projekt budowlany zatwierdzony kwestionowaną decyzją oraz na sprawozdanie z pomiarów pól elektromagnetycznych z [...] kwietnia 2011 r., które – zdaniem Sądu – nie były dla organów wiążące, skoro budziły wątpliwości.

Sąd zauważył, że ww. projekt budowlany w kwestii kwalifikacji inwestycji w kontekście norm środowiskowych od początku był przez wnioskodawców kwestionowany, nadto zawiera w tej materii nie dość precyzyjne sformułowania – stwierdza się w nim, że jedynym czynnikiem oddziałującym na ludzi i środowisko będą pola elektromagnetyczne wytwarzane przez anteny stacji bazowej, a następnie – że osprzęt stacji nie będzie źródłem pól istotnych pod względem oddziaływania na środowisko – nie wskazano przy tym na żadne konkretne dane/wartości – co organ II instancji dostrzegał na wcześniejszych etapach tej sprawy.

Natomiast wskazane wyżej sprawozdanie dotyczy przedmiotowej stacji bazowej, niemniej funkcjonującej tylko z kilkoma z zaprojektowanych anten, wobec czego nie przedstawia pełnych danych w tej kwestii (projekt budowlany dotyczy stacji bazowej składającej się z sześciu anten sektorowych i sześciu radiolinii, ze sprawozdania wynika, że na wieży zainstalowano trzy anteny systemu UMTS i jedną radiolinii). W konsekwencji, zdaniem Sądu, w sposób nieuprawniony przyjęto, że powyższe nie może stanowić o interesie prawnym wnioskodawców. Sąd uznał, że organy co najmniej przedwcześnie przyjęły, iż wszyscy wnioskodawcy nie mają interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] listopada 2009 r. Ocenę tę oparto bowiem na błędnej wykładni art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. przez wadliwe przyjęcie, że dopiero stwierdzenie naruszenia prawa stanowi o jego wystąpieniu.

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniosła P. Sp. z o.o. w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zasądzenia kosztów procesowych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. 1) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) oraz § 2 w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.), przez uwzględnienie skargi zamiast jej oddalenia w wyniku naruszenia:
2. a. art. 33 § 1 w zw. z art. 32 p.p.s.a. przez doręczanie zawiadomień o terminie rozprawy oraz odpisu wyroku nieistniejącej już P. S.A., a w rezultacie niezapewnienie udziału w postępowaniu P. sp. z o.o., której przysługuje interes prawny w toczącym się postępowaniu jako stronie postępowania zakończonego decyzją organu II instancji, co spowodowało nieważność postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie stosownie do art. 183 § 2 pkt 2 i 5 p.p.s.a.;
3. b. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. poprzez uznanie skarżących za strony postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę, w tym przez przyznanie statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, w sytuacji kiedy, zgodnie z ustaleniami organów I i II instancji, przedmiotowa inwestycja nie niesie ze sobą ponadnormatywnej uciążliwości w zakresie pól elektromagnetycznych;
4. c. art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie, że decyzja organów I i II instancji zapadła w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Starosty P. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej BT 10506 B., a więc sprawa dotyczy możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, na podstawie której skarżąca kasacyjnie nabyła prawa, a od wydania której nastąpił znaczny upływ czasu i w takim stanie rzeczy stwierdzenie jej nieważności wymagałoby zastosowania ww. przepisu w sytuacji, w jakiej narusza to Konstytucję RP (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13), co w rezultacie czyniło koniecznym utrzymanie w mocy decyzji organu obu instancji;
5. d. błędnego zastosowania art. 153 w zw. z art. 190 p.p.s.a. polegającego na uznaniu, że poczynione w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] czerwca 2014 r., II OSK 104/14, ustalenia odnośnie do braku ustosunkowania się przez organy administracyjne do oddziaływania anten zlokalizowanych na stacji bazowej na miejsca dostępne dla ludności, jest wiążącą w sprawie Sąd I instancji wykładnią prawa, podczas gdy były to ustalenia dokonane przed wydaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13 i w takiej sytuacji Sąd I instancji nie był nimi związany — a więc winien w tym zakresie poczynić własne ustalenia, które w razie właściwej oceny ustaleń postępowania administracyjnego prowadzić winny do oceny, iż organy I i II instancji nie miały możliwości stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem postępowania nadzwyczajnego ze względu na znaczny upływ czasu i nabycie przez skarżącą kasacyjnie praw;
6. e. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. przez wskazanie w uzasadnieniu, że organy administracji winny dokonać ponownego zbadania wpływu anten zlokalizowanych na stacji bazowej na obszary dostępne dla ludności, co prowadzi do sytuacji, w której organy te miałyby dokonać ponownie oceny stanu faktycznego w zakresie, w którym stan faktyczny i stan prawny nie uległy zmianie, a stosowne ustalenia zostały już przez organ administracji poczynione. Dokonanie odmiennej oceny mimo braku podstaw do zmiany stanowiska podważyłoby zaufanie do organów władzy publicznej;
7. f. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak precyzyjnych wskazań co do dalszego postępowania w zakresie pożądanego przez Sąd I instancji wykazania, iż przedmiotowa stacja bazowa nie stanowi inwestycji zawsze lub potencjalnie mogącej znacząco oddziaływać na środowisko;
8. 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 20 p.b. w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów prowadzenia dotrzymania tych poziomów, przez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, iż ustawa Prawo budowlane nie utożsamia obszaru oddziaływania inwestycji z ponadnormatywnym oddziaływaniem inwestycji, a w konsekwencji na błędnym ustaleniu, że organy orzekające błędnie przyjęły, iż o interesie prawnym można mówić gdy wystąpią ponadnormatywne uciążliwości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Stosownie do art. 183 § 2 p.p.s.a., nieważność postępowania zachodzi:

1. 1) jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna;
2. 2) jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany;
3. 3) jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona;
4. 4) jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy;
5. 5) jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw;
6. 6) jeżeli wojewódzki sąd administracyjny orzekł w sprawie, w której jest właściwy Naczelny Sąd Administracyjny.

W skardze kasacyjnej został postawiony zarzut nieważności postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie wyprowadzony z podstaw wyliczonych w art. 183 § 2 pkt 2 i 5 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 33 § 1 w zw. z art. 32 p.p.s.a. Zgodnie z art. 32 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Ten podstawowy układ postępowania rozszerzono przyznając z mocy prawa status uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego osobie, która brała udział w postępowaniu, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego (art. 33 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 12 p.p.s.a.: "Ilekroć w niniejszej ustawie jest mowa o stronie, rozumie się przez to również uczestnika postępowania".

Identyczna problematyka była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w przywołanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sprawie II OSK 2271/14, zakończonej wyrokiem z dnia 31 maja 2016 r., uchylającym zaskarżony w tamtej sprawie wyrok i przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W motywach ww. wyroku z dnia 31 maja 2016 r. NSA wskazał, że bezwzględną przesłanką procesową jest zdolność sądowa podmiotów postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 25 § 1 p.p.s.a., zdolność sądową mają osoby prawne. Rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest ustalić czy podmiot postępowania w sprawie ma zdolność sądową oraz czy nie doszło w sprawie do następstwa prawnego. W przypadku następstwa prawnego, sąd obowiązany jest zapewnić temu podmiotowi udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie. W skardze kasacyjnej wywiedziono, że z dniem [...] maja 2012 r. doszło do przekształcenia P. S.A. w P. sp. z o.o. Dnia 22 maja 2012 r., na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy, doszło do wykreślenia P. S.A. z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego. W sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zapewnił prawa do obrony P. sp. z o.o., co wypełnia przesłankę nieważności postępowania wyliczoną w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Podkreślić należy, że w sprawie II OSK 2271/14 stroną skarżącą kasacyjnie również była P. sp. z o.o., a skarżącymi w I instancji byli m.in. J. K. i Z. S., którzy w niniejszej sprawie także byli skarżącymi w I instancji. Te same były też okoliczności przekształcenia P. S.A. w P. sp. z o.o.

Konieczność zachowania jednolitości orzecznictwa, zwłaszcza w odniesieniu do tych samych podmiotów, nakazuje uwzględnić stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 31 maja 2016 r., II OSK 2271/14, również w niniejszej sprawie.

Podobnie jak w sprawie II OSK 2271/14 wskazać trzeba, że wystąpienie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wyłącza rozpoznanie postawionych zarzutów w skardze kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego.

Zaznaczyć jednak wypada, że fakt przekształcenia P. S.A. w P. sp. z o.o. nie był znany Sądowi I instancji, gdyż nie był wcześniej podnoszony przez P. sp. z o.o., chociaż zarówno zaskarżona decyzja GINB z dnia [...] października 2015 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2015 r., kierowane były do P. S.A., a nie do P. sp. z o.o. Nie zmienia to jednak obiektywnie istniejącej okoliczności, że procesową korespondencję kierowano do nieistniejącego już podmiotu.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, bowiem skarżący w I instancji nie mieli żadnego wpływu na okoliczności, które doprowadziły do uwzględnienia skargi kasacyjnej.