Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 14 listopada 2013 r., sygn. IV SA/Wa 1678/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. Sp. z o.o. z siedzibą w M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], którym uchylono postanowienie Wójta Gminy Brochów z [...] lutego 2012 r., nr [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym przyjętym przez Sąd I instancji:
postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. Wójt Gminy Brochów odmówił wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej budowy budynku produkcyjnego i usługowego wraz z urządzeniami i obiektami towarzyszącymi na dz. ew. nr [...] w miejscowości M., w gminie Brochów, zakończonego decyzją ostateczną Wójta Gminy Brochów nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. o warunkach zabudowy, zmienionej decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. i przeniesionej na rzecz B. Sp. z o.o. oraz P.P. Zażalenia na postanowienie wnieśli: A.K. i inni.
Postanowieniem z [...] maja 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zakwestionowane postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśniło, że zgodnie z art. 148 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Zachowanie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania badane jest na etapie wszczęcia postępowania, prowadząc albo do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, albo postanowienia o odmowie jego wszczęcia.
Zachowanie terminu do złożenia podania powinno być udowodnione przez stronę, natomiast organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu badać jego zachowanie. Kolegium stwierdziło, że ustalenia organu I instancji odnośnie zachowania terminu nie są prawidłowo wywiedzione. W stosunku do wniosku A. i P.K. notatka urzędowa, na którą powołuje się organ I instancji, z której wynika, że w dniu 23 marca 2011 r. do Urzędu Gminy Brochów zgłosiła się osoba zainteresowana kupnem nieruchomości Państwa K. i zapoznała się z kompletną dokumentacją dotyczącą sprawy, nie dowodzi, że skarżący w tej dacie powzięli wiadomość o skarżonej decyzji. Nie wnioskodawcy bowiem w tym dniu zapoznawali się z dokumentacją. Powyższe potwierdza oświadczenie dołączone do zażalenia, w którym A.D. wskazuje, że na początku kwietnia poinformowała z mężem Państwa K. o rezygnacji zakupu nieruchomości z uwagi na planowaną inwestycję, związaną z produkcją sproszkowanych jaj. Z powyższego wynika również, że spotkanie w Spółce B. odbyło się w dniu 2 kwietnia 2011 r., a nie 26 marca 2011 r.
Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem organu I instancji, wg którego osoby z pierwszej grupy nie wykazały konkretnej daty powzięcia informacji o zaskarżonej decyzji, tym samym nie udowodniły, że dochowały terminu na złożenie wniosku o wznowienie. Z wnioskiem takim skarżący wystąpili w dniu 27 kwietnia 2011 r. Jeśli więc wskazali, że powzięli informację o zaskarżonej decyzji na początku kwietnia, to nie można uznać, że przekroczyli jednomiesięczny termin na złożenia wniosku. Także w stosunku do osób wymienionych przez organ I instancji w trzeciej grupie wnioskodawców za nieuprawnione uznano stanowisko, że nie przedstawiły one żadnego dowodu na potwierdzenie, że skarżonej decyzji dowiedzieli się w dniu 27 kwietnia 2011 r. Organ nie odniósł się do dowodu – notatki służbowej z dnia 13 grudnia 2011 r., z której wynika, że K.J. poinformowała, iż o decyzji dowiedziała się w dniu 13 grudnia 2011 r. W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że odmowne postanowienie nie jest prawidłowe, a jego wydanie nie zostało poprzedzone wystarczającą analizą stanu faktycznego, zaś organ pierwszej instancji nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia czy termin, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. został przez strony dochowany.
W skardze do sądu administracyjnego M. Sp. z o.o. z siedzibą w M. (dawniej B. Sp. z o.o.), dalej Spółka, wniosła o uchylenie postanowienia Kolegium i zarzuciła naruszenie art. 148 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji czynności mających na celu wnikliwe ustalenie stanu faktycznego w zakresie zachowania miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania były niewystarczające dla odmowy wznowienia postępowania. W uzasadnieniu podniosła, że do organu należy swobodna ocena dowodów zebranych w toku sprawy i prawidłowe jest stanowisko organu I instancji, że notatka urzędowa z dnia 23 marca 2011 r. oraz oświadczenie prezesa spółki o spotkaniu w dniu 26 marca 2011 r. zasługują na uwzględnienie, w odróżnieniu od oświadczeń A.K. i A.D. Odnośnie powołanego w uzasadnieniu organu drugiej instancji oświadczenia K.J. wskazała, że osoba ta jako sołtys M. była na bieżąco informowana o podejmowanych decyzjach.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wyjaśnił zakres i kryteria sądowej kontroli administracji publicznej określone w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Zwrócił uwagę, że przedmiotem kontroli jest postanowienia o charakterze procesowym, które podlega kontroli w zakresie prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy trybu z art. 138 § 2 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić kontrolowane w trybie instancyjnym rozstrzygnięcie i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd I instancji uznał, że argumenty wskazane przez Kolegium uzasadniają zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, przy czym termin ten w przypadku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia w którym strona dowiedziała się o decyzji. Badanie zachowania terminu jest uprzednie w stosunku do wznowienia postępowania. Jeśli termin został zachowany, organ winien dokonać wznowienia postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.). Strona składająca wniosek o wznowienie postępowania musi udowodnić kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, zaś organ swobodnie ocenia przedstawione dowody.
Sąd I instancji wskazał, że wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną o warunkach zabudowy został złożony przez mieszkańców M. w trzech różnych terminach. Zgodził się ze stanowiskiem organu II instancji, że w świetle dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy nie można przyjąć, by organ I instancji podjął czynności niezbędne do wyjaśnienia, czy termin, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. został przez wnioskodawców zachowany. Wójt Gminy Brochów stwierdził, że wnioski zostały złożone w trzech różnych terminach, jednakże z uzasadnienia wydanego przez niego postanowienia nie wynika, aby wyjaśnił rozbieżności dotyczące dat dowiedzenia się o wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Nie wskazał jednocześnie dlaczego dał wiarę jednym dowodom (pismo Prezesa B. Sp. z o.o.), a innym odmówił wiary (oświadczenie A.K. i A.D.). Zasadnie zatem organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 k.p.a. i uchylił postanowienie Wójta Gminy celem ponownego rozpoznania sprawy.
W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię:
- - art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej,
- - art 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku art. 148 § 2 k.p.a. przez uznanie, że przeprowadzone przez organ I instancji czynności mające na celu ustalenie stanu faktycznego w zakresie zachowania miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania były niewystarczające dla odmowy wznowienia postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że zachowanie terminu o którym mowa w art. 148 k.p.a. musi być przez stronę udowodnione, zaś organ administracji swobodnie ocenia dowody w tej mierze. W ramach tej swobody, wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu postanowienia SKO i przyjętym za prawidłowe przez Sąd, organ I instancji właściwie uznał, że notatka urzędowa z dnia 23 marca 2011 r. oraz oświadczenie Prezesa Spółki o spotkaniu w dniu 26 marca 2011 r. zasługują na uwzględnienie w tym znaczeniu, że wówczas A.K. i A.D. dowiedziały się o treści decyzji w odróżnieniu od oświadczeń A.K. i A.D., że wskazane spotkanie miało miejsce w dniu 2 kwietnia 2011 r.
W skardze kasacyjnej wskazano, że zdaniem Spółki stanowisko Sądu I instancji jest niekonsekwentne, albowiem z jednej strony Sąd przyznaje, że organ I instancji ma swobodę w zakresie oceny zebranego materiału dowodowego, zaś z drugiej zaś stwierdza, że organ nie wyjaśnił wszelkich rozbieżności dotyczących dat dowiedzenia się o wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Przy niedających się rozstrzygnąć wątpliwościach swoboda oceny dowodów pozwala organowi administracji na podjęcie rozstrzygnięcia. Jest to tym bardziej uzasadnione, gdy ciężar dowodu w zakresie zachowania terminu ciąży na stronie, zaś strona w tym przedmiocie ogranicza się jedynie do oświadczenia. Organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy ograniczyłby się jedynie do oceny tych samych oświadczeń i dowodów, zatem rozbieżności dotyczące dat dowiedzenia się o wydanej decyzji o warunkach zabudowy pozostaną.
W odpowiedzi na skargę A.K. i inni wnieśli o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu. Argumenty te muszą przy tym odnosić się do wskazanych przepisów prawa materialnego.
W skardze zarzucono błędną wykładnię art. 2 Konstytucji, nie określono jednak, na czym ta wadliwość interpretacji polega. Przepis art. 2 Konstytucji zawiera przy tym kilka norm (standardów) odnoszących się do ustrojowej zasady państwa prawnego, skarga nie wskazuje, które z nich i w jaki sposób zostały przez Sąd I instancji naruszone. Tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej nie odpowiada zarzutowi kasacyjnemu określonemu w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i nie jest wystarczający do merytorycznego rozpoznania. Nie mógł odnieść skutku również zarzut naruszenia art. 174 pkt 1 p.p.s.a. określający jedną z podstaw kasacyjnych. Nie jest to przepis prawa materialnego, a Sąd I instancji nie stosował go i nie mógł go stosować, albowiem na etapie rozpoznawania skargi przez ten sąd nie znajdują zastosowania przepisy odnoszące się do skargi kasacyjnej i jej wymogów. Także zatem ten zarzut nie jest prawidłowy.
Przepis art. 148 § 2 k.p.a. jest przepisem postępowania, a nie przepisem prawa materialnego. Jakkolwiek w skardze kasacyjnej nie powołano art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzut ten podlega rozpoznaniu ze względu na uchwałę pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09, zgodnie z którą przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.
Sąd I instancji nie zakwestionował, że tak powinno być liczone zachowanie terminu do wniesienia wniosku o wznowienie w rozpoznawanej sprawie. Rozpoznając skargę zwrócił jednak uwagę, że kontroluje postanowienie o charakterze procesowym i w konsekwencji kontroli sądu podlega prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. oraz przeprowadzone postępowanie dowodowe odnoszące się do wykazania zachowania terminu przez poszczególne osoby składające wnioski. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono natomiast, że Sąd I instancji wadliwie uznał, że przeprowadzone przez organ I instancji czynności mające na celu ustalenie zachowania terminu były niewystarczające. Uzasadnienie odnosi się zatem do sfery prowadzenia postępowania dowodowego, nie wskazuje jednak żadnego przepisu regulującego prowadzenie takiego postępowania. Jakkolwiek powołana uchwała nakłada obowiązek rozpoznania wszystkich zarzutów, to jednocześnie stawia wymóg, aby skarga kasacyjna wymieniała przepisy objęte tymi zarzutami.
W konsekwencji nie stanowi zarzutu i nie nadaje się do merytorycznego rozpoznania jedynie postawienie w uzasadnieniu tezy, że doszło do wadliwej oceny materiału dowodowego, bez wskazania przepisów postępowania odnoszących się do prowadzenia dowodów i ich oceny. W skardze kasacyjnej w szczególności nie zarzucono naruszenia art. 80 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., ani też art. 138 § 2 k.p.a. który był podstawą postanowienia organu odwoławczego. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego formułowania zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o jej uzasadnienie.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.