Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2018 r. w sprawie ze skargi G. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia [...] stycznia 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Zaskarżoną decyzją GINB utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] września 2017 r., umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z [...] lipca 2007 r., uchylającej na podstawie art. 132 k.p.a. decyzję własną z [...] marca 2007 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Gminie Miasta P. pozwolenia na budowę przewodu wodociągowego na działkach nr ewid. [...], obręb [...] w ulicy P. i W. w P. Skargę na powyższą decyzję złożył G. W. wskazując, że w 2005 r. mieszkańcy Al. J. w P. zawarli z Gminą Miastem P. umowę na zaprojektowanie i wykonanie wodociągu z przyłączami. Integralną częścią umowy był wykaz uczestników inwestycji, w którym znajduje się skarżący, jako właściciel działki nr [...] obr. [...] w P. Inwestor otrzymał odpis księgi wieczystej, w której jest ujawniony skarżący jako właściciel ww. działki od [...] sierpnia 1985 r., mimo to został pominięty w postępowaniu administracyjnym, co jest rażącym naruszeniem prawa.
Organ - w ocenie skarżącego - powołuje się na nieaktualne rejestry Starostwa Powiatowego w P. Skarżący wskazał, że H. i M. W. nie mogą być właścicielami czegokolwiek, bo nie żyją. Skarżący jako właściciel działki nr [...] jest od samego początku postępowania administracyjnego jego stroną i może podnosić zarzuty określone we wniosku z [...] kwietnia 2016 r. skierowane do Wojewody Mazowieckiego i odwołaniu od decyzji nr [...] dotyczące decyzji z [...] lipca 2007 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna. Sąd zaznaczył, że kontrolował decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2015 r. uchylającą decyzję Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2013 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę instalacji gazowej do budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr ew. [...] C., gm. P. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Rozpoznając sprawę w tym zakresie Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Organy nadzoru budowlanego wbrew zasadom podstawowym postępowania administracyjnego wyrażonym w szczególności w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. nie wyjaśniły bowiem w sposób nie budzący wątpliwości stanu faktycznego sprawy, co mogło doprowadzić do co najmniej przedwczesnego umorzenia postępowania z uwagi na brak interesu prawnego G. W. Skarżący zarówno w odwołaniu, jak i skardze konsekwentnie podnosił, że jest właścicielem działki nr [...] obr. [...] objętej ww. zamiarem inwestycyjnym Gminy Miasta P. Podkreślał przy tym, że została mu ona przekazana przez rodziców (H. i M. W.) na mocy umowy przekazania gospodarstwa rolnego zawartej w dniu [...] sierpnia 1985 r. Taki zapis widnieje zarówno w Księdze Wieczystej nr [...] (daw. [...]), jak i Księdze Wieczystej nr [...], choć obie księgi wskazują na działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] z obr. [...], a nie działkę nr ew. [...].
Jednocześnie z akt sprawy jednoznacznie wynika, że to skarżący udzielił zgody Gminie P. na nieodpłatne użytkowanie działki nr [...] na czas nieokreślony, w tym w celu wykonania wodociągu i przyłącza do działki nr [...], zgodnie z projektem (zgoda z dnia [...] września 2005 r.). Powyższe - w ocenie Sądu - wskazuje, że prawdopodobnie doszło do zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie numeracji przedmiotowej działki. Organ winien zatem dokonać niezbędnych sprawdzeń i dopiero na ich podstawie jednoznacznie wyjaśnić wątpliwości odnośnie do numeracji działki nr [...] z obr. [...], jak i działek nr [...] i [...] z obr. [...].
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł GINB, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej p.p.s.a.) w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, a także art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania administracyjnego, poprzez brak dokonania ustaleń w zakresie przyczyn rozbieżności w numeracji działek ewidencyjnych zawartych w treści Księgi Wieczystej oraz innych dokumentach, mimo iż organy administracji wnikliwie przeprowadziły postępowanie dowodowe, w wyniku którego uznały tytuł prawny skarżącego do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Wbrew stanowisku Sądu I instancji, organy nadzoru budowlanego nie naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak ustaleń w zakresie przyczyn rozbieżności w numeracji działek ewidencyjnych zawartych w Księdze Wieczystej i w innych dokumentach. Jak słusznie zauważył GINB w skardze kasacyjnej, organy nadzoru budowlanego nie kwestionowały tytułu prawnego skarżącego w I instancji do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania. Nie było zatem konieczne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczne wyjaśnianie wątpliwości co do numeracji działki nr [...], gdyż wątpliwości tych w istocie w sprawie tej nie było. Skoncentrowanie się przez Sąd I instancji na kwestii nie mającej wpływu na wynik sprawy spowodowało pominięcie przez ten Sąd kontroli zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie.
Zauważyć przy tym wypada, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja GINB z dnia [...] stycznia 2018 r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2017 r., a nie – jak podano w motywach zaskarżonego wyroku – decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2015 r., uchylająca decyzję Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2013 r. Przedmiot decyzji GINB z dnia [...] stycznia 2018 r. także był inny od przedmiotu sprawy zakończonej decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2015 r.
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 (w zarzucie skargi kasacyjnej nie podano wyraźnie, jakiej ustawy, ale z treści skargi kasacyjnej i jej motywów wynika, że chodzi o k.p.a.), a także art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. ma w tej sytuacji usprawiedliwione podstawy.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku.
Z uwagi na fakt, że do uchylenia zaskarżonego wyroku doszło z przyczyn niezależnych od skarżącego w I instancji, gdyż podstawą uchylenia były okoliczności wzięte pod uwagę przez Sąd I instancji z urzędu, uznać należy, że w sprawie tej zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za odstąpieniem od zasądzenia od skarżącego w I instancji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Z tego względu na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 2 sentencji wyroku.